III SA/Wr 255/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Marcin Miemiec, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy N. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł. ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...] r. Rada Gminy i Miasta N. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości przedsiębiorców inwestujących w [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości – obszar Gminy N., powołując w podstawie prawnej tego aktu przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 7 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Uchwała ta została uchylona w całości późniejszą uchwałą Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r., Nr [...], w której organ ten powołał także przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, a ponadto – art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W terminowo wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik spółki zażądał stwierdzenia nieważności uchwały RM w N. z dnia [...] r. (Nr [...]) i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że przyczyną podjęcia przez stronę, w 2007 r., działalności gospodarczej na obszarze Gminy N. położonym w granicach [...] Specjalnej Strefie Ekonomicznej było zaufanie do zapewnienia wynikającego z § 1 uchwały z dnia [...] r. (Nr [...]), że do końca okresu funkcjonowania tej Strefy nie będzie obowiązana do uiszczania podatku od nieruchomości, na których zainwestowała, likwidując swoją fabrykę. Tymczasem zaskarżona uchwała (z dnia [...] r., Nr [...]) w ogóle nie odniosła się do praw nabytych przez przedsiębiorców już działających w Strefie, na podstawie uchwały z 2002 r. W ocenie autora skargi doszło w ten sposób do naruszenia "interesów w toku" spółki, co pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawa, proklamowaną w art. 2 Konstytucji RP i uzasadnia zaskarżenie uchwały z 2007 r. – jako podważającej zaufanie do państwa i stanowionego przezeń prawa – do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W kontekście tych twierdzeń strona skarżąca przywołała stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 lipca 2004 r. (P 14/03), a precyzujące przesłanki, których spełnienie uzasadnia twierdzenie o naruszeniu "interesów w toku". Zdaniem spółki, przesłanki te wystąpiły w niniejszej sprawie, co daje podstawy do zasadnego sformułowania zarzutu o naruszeniu tych "interesów" wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. W drugiej części uzasadnienia skargi (punkty III-IV) pomieszczono szczegółową polemikę z argumentacją przywoływaną przez Gminę N. dla uzasadnienia poglądu o dopuszczalności uchylenia uchwały z 2002 r. W odpowiedzi pełnomocnik strony przeciwnej wniósł o oddalenie skargi wskazując w pierwszej kolejności, iż strona skarżącą nie wykazała rzeczywistego naruszenia interesu prawnego poprzez zaskarżoną uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), a do tej właśnie kategorii aktów należy bez wątpienia zaliczyć zaskarżoną uchwałę. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych jest zbieżne z kryterium oceny prawidłowości podejmowania wszystkich uchwał organów gminy (także zatem aktów prawa miejscowego), wskazanym w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst: Dz. U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. – powoływanej w dalszych wywodach jako "u.s.g."), w myśl którego to przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Chodzi przy tym wyłącznie o istotną sprzeczność z przepisami, bowiem w wypadu nieistotnego tylko naruszenia prawa legislator zakazuje stwierdzania nieważności uchwały, poprzestając na dyspozycji stwierdzenia w takiej sytuacji niezgodności uchwały z prawem (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że skład orzekający nie dopatrzył się nieprawidłowości w oznaczeniu strony przeciwnej, aprobując tą linię orzeczniczą, która dopuszcza wskazanie w tym charakterze jednostkę samorządu terytorialnego w sprawach, w których kwestionowany jest akt jej organu. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1491 ze. zm.) "Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (ust. 1). Gmina posiada osobowość prawną (ust 2). Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (ust. 3) ". Powołana ustawa o samorządzie gminnym w art. 6 i 7 przypisuje zadania gminie. Gmina, jako osoba prawna realizuje zadania i kompetencje przez swoje organy, którymi są, zgodnie z art. 11a tej ustawy, rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta) - (orzeczenie NSA, sygn. II OSK 344/08). Stosownie natomiast do treści art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz. 1591) wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Przepisy ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym przewidziały zatem, dla wójtów i burmistrzów (prezydentów miast) podwójną rolę – z jednej strony są to bowiem organy administracji wydające rozstrzygnięcia w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 39 ust. 1), a z drugiej, jako członkowie zarządu gminy, reprezentują ją na zewnątrz (art. 31), przy czym, wskazać należy, iż ustawa ta nie określa zakresu tej reprezentacji. W ocenie Sądu przyjąć jednak należy, iż chodzi o reprezentację gminy zarówno w sferze publicznoprawnej (ustrojowej), jak i cywilnoprawnej, a w obrębie tej ostatniej uznać należy, iż prawo to rozciąga się i na czynności sądowe, i pozasądowe. Obejmuje więc postępowanie przed wszelkimi sądami - w tym również postępowanie sądowoadministracyjne oraz postępowanie przed sądem polubownym - oraz organami administracji w sprawach, w których stroną postępowania jest gmina (por. wyr. NSA z 21 VIII 1998 r., IV SA 1676/96), jak również postępowanie arbitrażowe w stosunkach międzynarodowych oraz wszelkie działania prawne związane ze składaniem oświadczeń woli (art. 46 ust. 1 u.s.g.), jak w szczególności zawieranie i rozwiązywanie umów. Zadania i kompetencje przewodniczącego rady i jego zastępców określa natomiast po części ustawa samorządowa (art. 19 i 20 u.s.g.), a po części statut gminy lub regulamin rady. Aczkolwiek podkreślenia wymaga, iż "mają one charakter czynności materialno - technicznych" (A. Agopszowicz, Komentarz..., s. 176). W myśl ustawy czynności te ograniczają się bowiem - o czym świadczy użycie słowa "wyłącznie" - do organizowania pracy rady, w tym koordynowania prac komisji i działań klubów radnych, oraz do zwoływania i prowadzenia jej obrad (sesji), w tym do decydowania "o tym, co będzie przedmiotem obrad rady", jak również do "dopilnowania, w jaki sposób uchwały rady są wykonywane" (post. WSA w Białymstoku z 11 IV 2006 r., II SA/Bk 171/05). Nie można zatem upatrywać podmiotowości Rady Gminy w tych ustawach, które zawierają jedynie katalog uprawnień jej przyznanych jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Takie stanowisko umożliwiło merytoryczną weryfikację zaskarżonej uchwały. W dalszej kolejności podnieść należy, iż istota sporu w rozpoznawanym przypadku sprowadza się zatem do oceny, czy uchwała kwestionowana przez stronę skarżącą (z 2007 r.) narusza przepisy, a jeśli tak – to czy naruszenie to jest istotne. Uwzględniając dodatkowo postanowienie art. 134 § 1 p.p.s.a., przepisu wyznaczającego granice orzekania przez sądy administracyjne, zachodziła także potrzeba zbadania, czy uchwała z 2002 r. nie naruszała prawa, co – niezależnie od rzeczywistych motywów podjęcia uchwały z 2007 r. – mogłoby ewentualnie usprawiedliwiać jej uchylenie. Uwzględniając przytoczone zasady kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne należy stwierdzić, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów. Uchwała z 2002 r. przewidywała w § 1 jednoznacznie całkowite zwolnienie z podatku od nieruchomości – przez cały czas funkcjonowania (celowe podkreślenie Sądu) [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej Małej Przedsiębiorczości – mieszczące się w jej granicach (położone na obszarze Gminy N.) grunty, wraz z budynkami i budowlami. W § 2 równie jednoznacznie przesądzono, że zwolnienie to stanowi pomoc publiczną. W świetle takiego zredagowania § 1 nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że chodziło o zwolnienie przedmiotowe i powszechne (celowe podkreślenia składu orzekającego). Obowiązywało ono bowiem wszystkie grunty Gminy (wraz z budynkami i budowlami) objęte Strefą, niezależnie od tego, kto na tych gruntach podjął działalność gospodarczą. Konstatacja ta ma istotne znaczenie dla oceny wielu kwestii. W tym miejscu wywodów godzi się zauważyć, iż zwolnienie, o który mowa, miało pełne uzasadnienie normatywne. Przede wszystkim w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm.), zwanej dalej "u.p.o.l." Przepis ten stanowi z kolei ewidentny przejaw realizacji zasady wynikającej z art. 168 Konstytucji RP, dopuszczającym wszak – w granicach szczegółowych rozwiązań ustawowych – możliwość regulacji przez organy samorządu terytorialnego materii podatków i opłat lokalnych. W ocenie Sądu – w niniejszej sprawie - w pełni należy podzielić stanowisko skarżącej spółki, zgodnie z którym, sformułowanie § 1 uchwały z 2002 r. stwarzało oczywistą gwarancję, dla każdego przedsiębiorcy podejmującego swoją działalność gospodarczą na gruntach Gminy położonych w Strefie, całkowitego zwolnienia z podatku od nieruchomości, przez cały okres funkcjonowania Strefy. Podejmując tego typu działalność w Strefie, w 2007 r., strona skarżąca zaczęła bez wątpienia realizować pewien własny "interes", polegający właśnie na korzystaniu ze zwolnienia, gwarantowany ramami wszystkich rozwiązań przyjętych w obowiązującej wówczas uchwale. Uchylenie uchwały z 2002 r. nastąpiło bez wątpienia "w toku" realizacji wspomnianego interesu, bo w czasie, gdy Strefa nadal funkcjonowała. Z tego właśnie powodu skład rozpoznający niniejszą sprawę podziela zapatrywanie strony, że spełnione zostały przesłanki wyszczególnione w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. (P 14/03), a uzasadniające obowiązek poszanowania takich "interesów w toku", których prowadzenie zostało z góry określone przez prawodawcę, z jednoczesnym sprecyzowaniem horyzontu czasowego, w którym reguły te mają obowiązywać. W ten sposób określonych zasad nie można mianowicie zmieniać jeśli: 1) przepisy prawa wyznaczają wprost okres dla realizowania określonych przedsięwzięć; 2) przedsięwzięcie to ze swej natury musi być rozłożone w czasie; 3) adresat tego przepisu musi faktycznie rozpocząć określone przedsięwzięcie w okresie obowiązywania tych przepisów. Zważywszy okoliczności tego konkretnego przypadku nie można podawać w wątpliwość twierdzenia strony skarżącej, iż spełnia ona wszystkie wymienione wymogi. Według § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1997 r. w sprawie ustanowienia specjalnej strefy ekonomicznej w Kamiennej Górze (Dz. U. Nr 135, poz. 903 ze zm.), Strefa ta została ustanowiona na 20 lat. Z kolei w myśl § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie kamiennogórskiej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 232, poz. 1549), Strefa ma funkcjonować aż do końca 2020 r. Horyzont czasowy, do którego TK nawiązał w ramach pierwszej przesłanki, wyznaczony został zatem bardzo precyzyjnie. Spółka podjęła swoją działalność w Strefie w 2007 r. Spełniła więc trzecią przesłankę. Skoro zaś zainwestowanie w Strefie było związane z wybudowaniem zakładu na terenie Strefy, przedsięwzięcie to musiało być w oczywisty sposób rozłożone w czasie (przesłanka druga). Nabyte uprawnienie do zwolnienia w całości z podatku od nieruchomości, wynikające z materialnych przepisów prawa miejscowego, zawartych w uchwale z 2002 r., zostało w całości wyłączone na mocy uchwały z 2007 r. Spółka ma zatem bez wątpienia – wbrew twierdzeniom strony przeciwnej - interes prawny, w rozumieniu art. 101 u.s.g., do kwestionowania legalności tej drugiej uchwały. Osobnym natomiast zagadnieniem jest ocena legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, pełna aprobata przedstawionego już judykatur TK z 2004 r. nie wykluczałaby – mimo to – dopuszczalności uchylenia uchwały z 2002 r. w wypadku takiej zmiany stanu prawnego, która przewidywałaby wprost taką możliwość. Innymi słowy istotę tego zagadnienia ujmując, to Gmina powinna wskazać przepis uzasadniający skuteczne przerwanie "interesu w toku", mimo spełnienia przez zainteresowany podmiot, wcześniej omówionych przesłanek ochrony nabytego prawa, a nie – jak przyjmuje strona przeciwna – że to skarżąca spółka powinna wskazać przepis zabraniający pozbawienia jej "interesu w toku" (prawa nabytego). Gmina podjęła w tym zakresie pewną próbę. Jej argumentów nie można jednak podzielić. Nie można w szczególności przyjąć, że uchylenia uchwały z 2002 r. wymagały rozwiązania prawa wspólnotowego. Przeciwnie, z art. 87 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. 2004 r.90.864/2 ze zm.) – w skrócie "TWE" –wynika możliwość uznania ze wspólnym rynkiem pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie, między innymi "na sprzyjanie rozwojowi gospodarczemu regionów, w których poziom życia jest nienormalnie niski lub regionów, w których istnieje poważny stan niedostatecznego zatrudnienia" (lit. "a"), czy też "na ułatwienie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem" (lit. "c"). Cele pomocy publicznej, o których mowa w cytowanych zapisach TWE, są zasadniczo zbieżne z celami, które legły u podstaw tworzenia specjalnych stref ekonomicznych. Warto zresztą dodatkowo zauważyć, że systemy pomocy funkcjonujące w Państwach Członkowskich są stale monitorowane przez organ wspólnotowy, który w trybie określonym w art. 88 TWE ma kompetencje do stwierdzania niezgodności pomocy ze wspólnym rynkiem lub o nadużywaniu tej pomocy. Tego typu zjawisk nie stwierdzono w odniesieniu do Strefy [...], w trybie o którym mowa. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu strony przeciwnej, podstawy do legalnego uchylenia uchwały z 2002 r. Sąd nie dopatrzył się również w fakcie uchylenia art. 13 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, co zostało dokonane nowelą z dnia 2 października 2003 r. (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm.). Uchylony przepis stanowił, że "W okresie, na jaki ustanowiono strefę, zasady wysokość pomocy publicznej udzielanej przedsiębiorcom na podstawie ustawy (dalsze celowe podkreślenie sądu) nie mogą być zmieniane na niekorzyść przedsiębiorców ..." Chodziło zatem o pomoc udzielaną na podstawie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, np. przewidywane w art. 12 zwolnienie od podatku. Wyeliminowanie z obrotu art. 13 umożliwiałoby zatem do uchylenia przysługujących wcześniej zwolnień w zakresie tego podatku. Derogowanie tego przepisu nie uprawnia natomiast absolutnie do pozbawienia prawa do zwolnienia z podatku od nieruchomości dotychczasowych beneficjentów, którzy prawo to wywodzą wszak – w rozpoznawanym przypadku – nie z ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, lecz z uchwały z 2002 r. wydanej – prawidłowo, co wypada jeszcze raz dobitnie podkreślić – na podstawie art. 7 ust. 3 u.p.o.l. Dotychczasowe wywody prowadzą do konkluzji, iż brak było wystarczających podstaw normatywnych, które uzasadniałyby możliwość pozbawienia inwestorów [...] Strefy realizacji podjętych przez nich, a będących w toku "interesów", w rozumieniu, jaki nadał temu pojęciu Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 6 lipca 2004 r. (P 14/03). Należy się zatem zgodzić z twierdzeniem pełnomocnika skarżącej spółki, iż podjęcie w 2007 r. – mimo braku podstaw po temu – zaskarżonej uchwały narusza zasady wyrażone w art. 2 i art. 7 Konstytucji, w których to przepisach zadeklarowano, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, nakładając jednocześnie na wszystkie organy władzy publicznej (także zatem na organy jednostek samorządu terytorialnego) powinność działania na podstawie i w granicach prawa. Jak słusznie zauważono w skardze, nie do pogodzenia z tymi zasadami jest podejmowanie przez organy gminu aktów prawa miejscowego w sposób podważający zaufanie ich potencjalnych adresatów do państwa i stanowionego w tym państwie prawa, zwłaszcza zaś w zakresie uzasadnionego oczekiwania stabilności tego prawa w granicach czasowych wyznaczonych przez samego, legitymowanego do tego prawodawcę. W ocenie składu orzekającego Sądu, dotychczasowe wywody uzasadniają twierdzenie, że kontrolowana uchwała z 2007 r. narusza ostatnio wymienione przepisy Konstytucji. Uchybienie normom konstytucyjnym upoważnia dalej do końcowej oceny, iż naruszenie to jest istotne, co z kolei obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, stosownie do dyspozycji wynikającej z art. 147 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Osobnym zagadnieniem jest kwestia spełniania przez stronę skarżącą szczegółowych warunków zwolnienia podatkowego, przewidzianych w uchwale z 2002 r. Ten problem może być rozwiązany wyłącznie w drodze indywidualnego postępowania podatkowego, które – jak zapewniła strona przeciwna – zostało już zresztą podjęte. Kontrola tamtego postępowania przekracza jednak ewidentnie granice sprawy wyznaczone w art. 134 § 1 p.p.s.a. O kosztach (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., natomiast orzeczenie pomieszczone w pkt. III znajduje oparcie w przepisie art. 152 tej samej ustawy.