II OSK 2275/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), , , po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1170/10 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. D. o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w Płońsku w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1170/10 odrzucił skargę A. D. na niewykonanie przez Radę Miejską w Płońsku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 599/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z żądaniem wymierzenia grzywny, w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że wyrokiem z dnia 23 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Płońsku z dnia 20 grudnia 2007 r. nr XXVII/143/07 w części tekstowej i graficznej dotyczącej ustaleń w odniesieniu do działki o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącej własność A. D. w zakresie ustalenia przebiegu układu komunikacyjnego. Sąd wskazał, że po uprawomocnieniu się ww. wyroku skarżący występował do Rady Miejskiej w Płońsku (m.in. pismo z dnia 25 listopada 2008 r.) o jego wykonanie, tj. o dokonanie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczących jego działki nr [...] zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 23 maja 2008 r. Sąd wskazał, że pismem z dnia 7 czerwca 2010 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę o wymierzenie grzywny Radzie Miejskiej w Płońsku w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2008 r. Skarżący podnosił, że wielokrotnie interweniował w tej sprawie, jednakże pomimo licznych pism kierowanych do organu, Rada Miejska w Płońsku w dalszym ciągu nie dokonała zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organem wyłącznie właściwym do podjęcia uchwały o sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest Rada Miejska w Płońsku. Skoro zaś z przepisów odrębnych nie wynika obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to tym bardziej nie można nakazać Radzie Miejskiej w Płońsku podjęcia uchwały o zmianie miejscowego planu, a więc nie można mówić o bezczynności Rady Miejskiej w Płońsku w tym zakresie. W związku z tym Sąd uznał, że nie można organowi przypisać bezczynności w przedmiocie podjęcia uchwały o sporządzeniu/zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż sporządzenie takiego planu nie jest w niniejszej sprawie obowiązkowe. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w sprawie zachodzi bezczynność Rady Miejskiej w Płońsku wyrażająca się w niewdrożeniu procedury związanej ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wyroku sądu z dnia 23 maja 2008 r. W ocenie Sądu, zgłoszone przez skarżącego żądanie wymierzenia grzywny Radzie Miejskiej w Płońsku nie mieści się w dyspozycji art. 154 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającym na wykroczeniu poza granice określone skargą i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie zainicjowane przez skarżącego dotyczyło bezczynności jednostki samorządu terytorialnego w zakresie uchwalania prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); - art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na odrzuceniu skargi mimo istnienia przesłanek do merytorycznego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia "prawa materialnego", tj. przepisu art. 154 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niewłaściwe zastosowanie. Na tych podstawach skarżący wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania z pozostawieniem temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę [...] wynika, iż na tej działce znajduje się szereg dróg (ciągów komunikacyjnych), co – zgodnie z przytoczonym powyżej wyrokiem – nie powinno mieć miejsca. W efekcie mapy geodezyjne sprzed wydania jak i po uprawomocnieniu wyroku nie zmieniły się i wyglądają tak samo. Ponadto wywodzono, że Sąd I instancji "nie rozpoznał istoty sprawy", a ponadto dokonał zmiany strony postępowania. Skarżący wskazuje, że jego skarga dotyczyła Burmistrza Miasta Płońsk, a nie Rady Miasta Płońsk. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) "§ 1. W razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 3. Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. § 4. Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. § 5. Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego. § 6. Grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów". Skarga o której stanowi powyższy przepis jest środkiem prawnym odrębnym, samodzielnym i niezależnym od skarg regulowanych w art. 3 § 2 pkt 8) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ocena wniesionej skargi na niewykonanie wyroku z żądaniem wymierzenia grzywny, jak i jej rozpoznanie powinny odbywać się przy analizie art. 154 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu błędna jest kwalifikacja prawna dokonana w oparciu o stan faktyczny ustalony w sprawie. Nie ma zastosowania wywiedziona z art. 3 § 2 pkt 8) regulacja prawna zgodnie z którą sąd nie rozpoznaje skarg na bezczynność organu w przypadku określonym w pkt 5) tego przepisu, a więc dotyczącym niewydawania przez organ aktu prawa miejscowego. Określone w skardze żądanie skarżącego powinno zostać ocenione w kontekście art. 154 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd powinien ocenić zasadność zarzutu bezczynności organu, biorąc pod uwagę, że: "Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 154 mamy do czynienia wówczas, kiedy właściwy organ po wydaniu przez sąd prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2, art. 146-148 lub art. 150 skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych" T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 558.). Sąd powinien także zbadać czy zachodzi potrzeba podejmowania jakiejkolwiek działalności przez organ - w tym kontekście należy określić czy w związku z prawomocnym wyrokiem na organie ciążą obowiązki, w oparciu o które skarżący może wywodzić swoje uprawnienia (art. 154 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W zaskarżonym postanowieniu Sąd błędnie przyjął, że organem którego działania żąda skarżący jest Rada Miejska w Płońsku. Z treści skargi wynika, że organem tym - wskazanym przez skarżącego - jest Burmistrz Miasta Płońska. Wynika to również z tego, że skarga została wniesiona właśnie za pośrednictwem tego organu – Burmistrza Miasta Płońska. Z tego względu przystępując do ponownego rozpoznania skargi sąd powinien w pierwszej kolejności sprawdzić właściwość organu w sprawie i wypełnienie przez skarżącego wymogu wystąpienia do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.