I OSK 1259/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni [...] w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 487/10 odrzucające skargę Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 487/10 odrzucił skargę Spółdzielni [...] w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zarządzeniem z dnia 18 marca 2010 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia - w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi – braków formalnych skargi poprzez nadesłanie jej dwóch odpisów poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych. Wezwanie zostało doręczone skarżącej w dniu 19 marca 2010 r. (zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki - k. 17 akt). Ostatni dzień terminu do złożenia żądanych odpisów upłynął w dniu 26 marca 2010 r. W związku z tym, że skarżąca nie uzupełniła wskazanego braku formalnego skargi Sąd I instancji, skargę Spółdzielni [...] w W. odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od powyższego postanowienia, pełnomocnik Spółdzielni [...] w W., na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił: 1. nieważność postępowania – art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – polegającą na pozbawieniu strony możności obrony swoich praw na skutek naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 i art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 67 § 5 p.p.s.a. poprzez skierowanie wezwania do usunięcia stwierdzonych braków formalnych skargi bezpośrednio do strony w sytuacji, w której do akt sprawy złożono ogólne pełnomocnictwo procesowe obejmujące postępowanie przed sądami bez ograniczeń instancji i które to pełnomocnictwo nie zostało cofnięte ani wypowiedziane, a zatem wezwania i inne doręczenia winny być bezwzględnie kierowane do pełnomocnika procesowego, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 33 § 1-2 p.p.s.a. w zw. z art. 32 p.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 p.p.s.a. i art. 49 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie uprawnienia strony postępowania przysługują także innym podmiotom niż skarżący i organ administracji oraz w konsekwencji bezpodstawne wezwanie skarżącego do uzupełnienia skargi o rzekomo brakujące odpisy skargi w sytuacji, gdy skarżący złożył jeden odpis, co z uwagi na ilość stron w postępowaniu było wystarczające (vide: rozdzielnik decyzji), wadliwe zastosowanie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwoliło na jej merytoryczne rozstrzygnięcie i skutkowało odrzuceniem skargi, 3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i art. 47 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 32 i 33 § 1-2 p.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż stwierdzone rzekome braki formalne uniemożliwiały nadanie skardze prawidłowego biegu, podczas, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wskazując kogo chciałby dodatkowo uznać za strony postępowania władny był i powinien po wydaniu postanowienia o dopuszczeniu do udziału na prawach strony, nawet we własnym zakresie sporządzić odpowiednią liczbę odpisów skargi dla tych osób i nadać sprawie dalszy bieg, przy tym Sąd nie wydał żadnego postanowienia o uznaniu za strony innych osób, błędne zastosowanie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwoliło na jej merytoryczne rozstrzygnięcie i skutkowało odrzuceniem skargi, 4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 i art. 49 § 1 p.p.s.a. oraz art. 67 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 36 i 39 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo, iż nie zostały spełnione przesłanki ustawowe do odrzucenia skargi, w sytuacji, gdy skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika nie została właściwie wezwana do uzupełnienia braków (brak doręczenia pełnomocnikowi strony), a tym samym termin do wykonania zarządzenia Sądu z dnia 15 marca 2010 r. nie rozpoczął biegu, bowiem wbrew przepisom doręczenie wezwania do uzupełnienia braków formalnych bezpośrednio skarżącej zamiast reprezentującemu ją pełnomocnikowi było nieskuteczne, a wadliwe zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwoliło na merytoryczne rozstrzygnięcie skargi i skutkowało jej odrzuceniem. Na podstawie art. 185 i art. 188 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w celu nadania dalszego biegu skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, iż zaskarżone postanowienie powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Zaś najdalej idącym zarzutem jest zarzut nieważności postępowania zawarty w pkt 1 skargi kasacyjnej, wobec skierowania bezpośrednio do strony wezwania do usunięcia naruszenia braku formalnego, podczas, gdy w aktach administracyjnych znajdowało się pełnomocnictwo procesowe, które nie zostało cofnięte, a które uprawniało pełnomocnika do podejmowania wszystkich czynności i które Sąd powinien uwzględnić urzędu (vide: postanowienie NSA z dnia 7 października 2005 r. sygn. akt FSK 2137/04). Tego pełnomocnictwa nie niweczy fakt, iż wobec czasowej niedyspozycji pełnomocnika strona samodzielnie podpisała skargę dla zachowania ustawowego terminu w przedmiotowej sprawie. Takie stanowisko jest również aprobowane przez czołowych przedstawicieli doktryny i judykatury, jak również w orzecznictwie NSA np. postanowieniu z dnia 10 lutego 2006 r. sygn. akt II OZ 101/06.,z dnia 3 marca 2005 r. sygn. akt I FZ 9/05. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, wszelkie wezwania, doręczenia winny być bezwzględnie kierowane do pełnomocnika procesowego strony. Niezależnie od powyższego zarzutu – wadliwości doręczenia wezwania, skarżąca kwestionuje prawidłowość samego zarządzenia, bowiem wymaga rozważenia okoliczność, czy skarżąca była w ogóle zobowiązana uzupełniać skargę o te dwa odpisy, gdyż zgodnie z art. 32 p.p.s.a. przymiot strony przysługiwał w niniejszym postępowaniu skarżącej oraz organowi. Skarżąca załączając jeden odpis skargi dopełniła warunku formalnego. Natomiast WSA był związany wskazaniem z decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2009 r., że stronami postępowania, w rozumieniu k.p.a., były jedynie Spółdzielnia [...] w W. i Wojewoda Mazowiecki. Wprawdzie w tej decyzji wskazano, iż organ przesyła "do wiadomości" jeszcze Polskiemu Koncernowi [...] S.A., Prezydentowi m. st. Warszawy, Burmistrzowi Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy oraz Urzędowi m. st. Warszawy, jednakże tego rodzaju doręczenie nie rodzi uznania wymienionych podmiotów za stronę postępowania. Tymczasem w aktach sprawy znalazło się zarządzenie z dnia 15 marca 2010 r., które nie tylko błędnie oznaczyło strony lecz ponadto jako pełnomocnika organu tj. Ministra Infrastruktury wskazało Polski Koncern [...] S.A. i Prezydenta m. st. Warszawy, a w dalszej kolejności nakazało: wezwać J. J. i J. W. do usunięcia braków formalnych skargi, podczas, gdy skargę składała Spółdzielnia jako osoba prawna. Ponadto w dalszej części bez podstawy prawnej Sąd wystąpił do Lu. K. z zapytaniem czy będzie reprezentowała Polski Koncern [...] S.A. mimo, że nie był uznany za stronę postępowania. Tego rodzaju zapytanie nie zostało skierowane do strony skarżącej co stanowi potwierdzenie, że Sąd nie miał wątpliwości co do ważności pełnomocnictwa lecz jedynie omyłkowo pominął pełnomocnika Spółdzielni. Natomiast Sąd w zaskarżonym postanowieniu nie odniósł się do kwestii kto jest stroną i uczestnikiem postępowania, czym naruszył art. 33 § 1 p.p.s.a. Nie wskazano z jakiego powodu Sąd wzywa do złożenia dodatkowych odpisów skoro w zaskarżonej decyzji za strony uznano tylko dwa podmioty tj. Spółdzielnię [...] i Wojewodę Mazowieckiego. Natomiast nie są stronami postępowania podmioty, którym do wiadomości wysyłano decyzje organu. Wezwanie z dnia 18 marca 2001 r. było pozbawione podstawy prawnej, bowiem art. 47 p.p.s.a. mówi o odpisach przeznaczonych dla stron postępowania w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. W innym natomiast trybie do Sądu należy ocena i decyzja czy dopuścić do postępowania inne jeszcze osoby na prawach strony. Zdaniem pełnomocnika skarżącej kasacyjnie, przyczyną odrzucenia skargi było przesłanie wezwania do uzupełnienia skargi na adres skarżącej zamiast do pełnomocnika, do czego Sąd był zobowiązany. W aktach natomiast brak jest dowodu aby ktokolwiek pokwitował odbiór wezwania Sądu, bowiem potwierdzenie pisma z dnia 18 marca 2010 r. dotyczyło wezwania do uiszczenia wpisu, co zostało w terminie wykonane. Zatem w tym zakresie można zarzucić WSA brak starannego działania. Nawet gdyby przyjąć, że nadanie biegu skardze stał na przeszkodzie brak odpowiedniej ilości odpisów dla osób, które Sąd uznał za strony, nie może być to podstawą do jej odrzucenia. Taka następcza przeszkoda nie stanowi braku formalnego skargi, która już otrzymała bieg, bowiem zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt I OZ 851/08 nie każde nieuzupełnienie braków formalnych pisma będzie prowadziło do sytuacji pozostawienia go bez rozpoznania bądź odrzucenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia może być jedynie brak istotny tzn. taki, którego nieusunięcie uniemożliwia nadanie pismu dalszego biegu. Brak odpisu skargi kasacyjnej nie można zakwalifikować jako braku istotnego, bowiem Sąd władny jest we własnym zakresie wykonać dodatkową kopię, a tym samym nadać pismu prawidłowy bieg. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie z ostrożności procesowej załączył trzy odpisy skargi również dla Wojewody Mazowieckiego, którego Sąd w zarządzeniu z dnia 15 marca 2010 r. z niezrozumiałych przyczyn pominął. Ponadto pełnomocnik stwierdził, iż Sąd doręczając wezwanie do uiszczenia wpisu podpiął inne zarządzenie dotyczące wezwania do złożenia odpisów skargi skutkiem czego brak jest dowodu doręczenia tego zarządzenia, co ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż zarządzenie o uiszczeniu wpisu zostało przekazane do realizacji i wykonane w terminie zaś uszło uwadze wykonującego zarządzenie, że Sąd dołączył drugie wezwanie i błędnie przesłał je w jednej przesyłce. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do kluczowego zarzutu skargi kasacyjnej tj. nieważności postępowania, poprzez pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw z uwagi na to, iż w aktach administracyjnych znajdowało się pełnomocnictwo procesowe ogólne, które nie zostało cofnięte, dla adw. M. R., a zatem wszystkie wezwania powinny być skierowane do niego a nie do skarżącej, należy wskazać, iż stosownie do treści art. 34 P.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skierowanie przez Sąd I instancji wezwania do uzupełnienia braków formalnych bezpośrednio do skarżącej Spółdzielni było prawidłowe, bowiem strona złożyła skargę osobiście. Strona ustanowiła pełnomocnika w osobie adwokata M. R. w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu sądowoadministracyjnym strona działała osobiście, skarga została sporządzona i podpisana przez prezesa i wiceprezesa Zarządu SBM [...]. Spółdzielnia ustanowiła pełnomocnika procesowego dopiero w chwili wniesienia skargi kasacyjnej. W tej sytuacji nie mogą odnieść skutku, podniesione w skardze kasacyjnej, zarzuty niepodpisania skargi przez pełnomocnika z powodu jego niedyspozycji, jak również fakt złożenia ogólnego pełnomocnictwa procesowego do akt sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 P.p.s.a., pełnomocnik obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa. Złożenie pełnomocnictwa procesowego ogólnego w postępowaniu administracyjnym przez stronę nie oznacza, iż strona ustanowiła pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego też osobiste sporządzenie skargi przez stronę i niedołączenie pełnomocnictwa przy skardze uprawniały Sąd I instancji do skierowania wezwania do uzupełnienia braków formalnych skargi do Spółdzielni, a nie do pełnomocnika zastępującego stronę w postępowaniu administracyjnym. Ponadto z akt sprawy wynika, że wraz z wezwaniem do uiszczenia wpisu przesłano Spółdzielni wezwanie do złożenia dwóch odpisów skargi. Przesyłka ta została doręczona skarżącej w dniu 19 marca 2010 r. Odbiór przesyłki pokwitował wiceprezes Zarządu SBM [...] J. W. (k. – 17 akt). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doręczenie to było prawidłowe i prawnie skuteczne. Od daty tego doręczenia rozpoczął się bieg terminu do wykonania zarządzeń Sądu z dnia 15 marca 2010 r. W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 3 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 46 § 3 i art. 49 § 1 P.p.s.a. oraz art. 67 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 36 i 39 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 33 § 1-2 P.p.s.a. w zw. z art. 32 P.p.s.a. i art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 47 § 1 P.p.s.a. i art. 49 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego są Polski Koncern [...] S.A. oraz Prezydent m. st. Warszawy. Podmioty te uczestniczyły, wbrew twierdzeniom kasatora, w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony, doręczono im też zaskarżoną decyzję. Nie ma przy tym znaczenia, że organ w rozdzielniku zaskarżonej decyzji umieścił te podmioty w rubryce: "Do wiadomości". W myśl bowiem art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sadowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Sąd nie jest władny badać, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego osób, które skargi nie wniosły, a brały udział w prowadzonym uprzednio postępowaniu administracyjnym, i od wyniku tego badania uzależnić przyznanie tym podmiotom statusu uczestnika z mocy prawa (por. W. Chróścielewski: Strony i uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, nr 9, s. 37). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i art. 47 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 32 i 33 § 1-2 P.p.s.a. polegającego na tym, iż Sąd I instancji powinien był we własnym zakresie sporządzić odpowiednią liczbę odpisów skargi dla uczestników postępowania administracyjnego i nadać sprawie odpowiedni bieg stwierdzić należy, iż zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl bowiem art. 47 § 1 P.p.s.a. do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Liczba odpisów pisma procesowego i odpisów załączników jest zależna od liczby stron uczestniczących w postępowaniu. Skarżąca Spółdzielnia dołączyła do skargi tylko jeden jej odpis, zatem Sąd prawidłowo wezwał skarżącą, w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a., do usunięcia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie dwóch odpisów skargi dla uczestników postępowania sądowoadminstracyjnego. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, na Sądzie I instancji nie ciążył obowiązek sporządzenia we własnym zakresie odpisów skargi dla uczestników postępowania, gdyż taki obowiązek nie wynika z żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.