II SA/Sz 368/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lipca 2010r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. stwierdza nieważność decyzji Starosty z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w części określenia terminu przystąpienia do egzaminu kontrolnego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego P. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Komendant Wojewódzki Policji skierował do Starostwa Powiatowego wniosek o sprawdzenie kwalifikacji P. O. do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień z powodu otrzymania łącznie 25 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W dniu [...]r. Starosta G., działając na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), po uwzględnieniu wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji, skierował P. O. na egzamin teoretyczny i praktyczny w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Starosta w decyzji tej wskazał, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia [...]r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Starosta G. działając na podstawie art. 104, art. 107 i art. 268 a K.p.a. w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) orzekł o cofnięciu P. O. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi - prawo jazdy kategorii [...] nr dokumentu [...] wydane w dniu [...] r. przez Starostę W. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. decyzji nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w związku z wnioskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji P. O., w dniu [...] r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie skierowania P. O. na egzamin kontrolny w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi. W dniu [...] r. zostało wydane skierowanie, w którym organ, zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, skierował P. O. na egzamin sprawdzający kwalifikacje wg kategorii [...]. Termin poddania się sprawdzeniu kwalifikacji upłynął w dniu [...]r. Pismem z dnia [...] r. P. O. odwołał się od powyższej decyzji Starosty G. podnosząc, że w zakreślonym w decyzji terminie poddał się egzaminowi, w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi, przeprowadzonym na terenie państwa K., ze względu na rodzaj swojej pracy i brak możliwości poddania się egzaminowi na terenie Polski. W dniu [...] r. otrzymał prawo jazdy kategorii [...] numer [...] wydane przez P. C. – M. A. Q. Zdaniem odwołującego się, dokument ten jest poświadczeniem posiadania wymaganych kwalifikacji do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Do pisma dołączył kserokopię prawa jazdy w języku hiszpańskim i kserokopię tłumaczenia tego dokumentu na język polski. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania P. O., decyzją z dnia [...]r. numer[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty G. z dnia [...] r. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4 lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.a) lub na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1, tj. wg ewidencji kierowców prowadzonej przez Policję (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b). Organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie, wnioskiem z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji zwrócił się do Starosty G. o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami przez P. O. z powodu otrzymania przez niego łącznie liczby 25 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy - Prawo o ruchu drogowym, Starosta G. skierował P. O. na poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji, wyznaczając termin do dnia [...] r. Organ pouczył stronę, że nie poddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w tym terminie, spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. Wobec bezskutecznego upływu terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. Organ wyjaśnił również, że podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowi przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego, co oznacza, że organ obowiązany jest wykonać dyspozycję przewidzianą w ustawie, tj. cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami w przypadku niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami w wyznaczonym terminie. Odnosząc się do twierdzeń odwołującego się, że po otrzymaniu skierowania poddał się egzaminowi w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi na terenie państwa K. organ stwierdził, iż zaskarżona decyzja dotyczy cofnięcia uprawnień nabytych w Polsce, uprawniających do posługiwania się polskim prawem jazdy. Zdaniem organu, przedłożenie kserokopii prawa jazdy wydanego przez Republikę K., ze wskazaną datą wydania [...] r. oraz datą ważności [...] r., nie może zostać uznane za spełnienie wymogu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami, które jest egzaminem państwowym. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądając uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący, po przedstawieniu stanu faktycznego podniósł, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji organu II instancji, w szczególności ze stwierdzeniem, iż przedłożenie kserokopii prawa jazdy wydanego przez Republikę K. ze wskazaną datą wydania – [...] r. oraz datą ważności – [...] r. nie można uznać za spełnienie wymogu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami, albowiem nie jest ono egzaminem państwowym. W ocenie skarżącego, z treści powołanego w uzasadnieniu przepisu, nie wynika, aby egzamin sprawdzający musiał się odbyć na terytorium państwa polskiego. Prawo jazdy wydane przez Republikę K. jest dokumentem ważnym, którym można posługiwać się bez żadnego problemu w innych państwach. Ponadto, zgodnie z obowiązującymi przepisami po poddaniu się jedynie egzaminowi teoretycznemu na terytorium państwa polskiego mógłby uzyskać polskie prawo jazdy. P. O. poinformował w skardze, że o możliwości zdania egzaminu na terytorium innego państwa dowiedział się bezpośrednio od pracownika urzędu. Z uwagi na częste przebywanie skarżącego poza granicami Polski zdecydował się on na poddanie się egzaminowi na terytorium państwa najbliżej położonego, co znacznie obniżyło koszty. Zdaniem strony, w tej sytuacji, decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa i jako taka winna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę organ II instancji oświadczył, że podtrzymuje argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]r., kierującej skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami z uwagi na określenie w niej terminu, a w konsekwencji o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do art. 135 p.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Poddając zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli wymagającej odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem rozstrzygnięcia poprzedzającego wydanie przedmiotowej decyzji zwłaszcza w sytuacji, gdy istnieje między nimi bezpośredni związek, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oraz decyzja - skierowanie Starosty G. z dnia [...]r. - zostały wydane z naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 140 ust.1 pkt 4 lit.a ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 108, poz. 908 ze zm.). W myśl art. 140 ust.1 pkt 4 lit.a ustawy – decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta, w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust.1 pkt 1. Z przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem sine gua non decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym jest ustalenie niewykonania przez zobowiązanego obowiązku sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami. Z art. 114 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją Starosty na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust.1. Przepis ten nie przewiduje terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje i nie upoważnia Starosty do wyznaczenia takiego terminu. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego będącego konsekwencją literalnego brzemienia art. 114 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy wynika, że brak jest podstawy do określenia przez organ terminu wykonania skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, zaś wydanie decyzji w której określono taki termin oznacza, że decyzja taka w zakresie określającym termin poddania się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji jest wydana bez podstawy prawnej, (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010r., I OSK 897/09, z dnia 27 września 2007r., sygn. akt I OSK1363/06, z dnia 30 czerwca 2009r., sygn. akt I OSK 960/08, z dnia 7 sierpnia 2009r., sygn. akt I OSAK 12117/08). Skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami podlega wykonaniu z dniem, w którym stanie się ono ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest zatem do niezwłocznego wykonania tego ostatecznego rozstrzygnięcia, a tym samym niezwłocznego poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Kwestie te podlegają jednak ocenie nie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy Prawo o ruchu drogowym, lecz w odrębnym postępowaniu, które może być uruchomione na mocy art. 140 ust.1 pkt 4 lit.a tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2009r., I OSK 1217/08, LEX nr 552290). Tymczasem w zaskarżonej decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, rozstrzygnięcie jest ściśle związane z ustaleniem o niewykonaniu obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami do dnia [...]r. Takie zastosowanie prawa w zaskarżonej decyzji jest istotnie wadliwe ponieważ – jak zostało to powiedziane wyżej – w przepisach obowiązującego prawa nie ma podstawy do zakreślenia przez organ terminu do poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikuje do kierowania pojazdami. W tym stanie sprawy jest oczywiste, że wada zaskarżonej decyzji nierozerwalnie wiąże się z wadą decyzji Starosty G. z dnia [...]r. [...] w części określającej termin poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami. Z tego powodu zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem w istotny sposób narusza art. 140 ust.1 pkt 4 lit.a w związku z art. 114 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez cofnięcie skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami za niewykonanie obowiązku poddania się egzaminowi kontrolnemu, którego termin został określony niezgodnie z prawem. Z przyczyn, które stanowią ratio legis art. 135 p.p.s.a., Sąd był zobligowany do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzję dotkniętą wadą nieważności jako wydaną bez podstawy prawnej, tej części decyzji ostatecznej Starosty G. z dnia [...]r., która stanowi o terminie poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje skarżącego do kierowania pojazdami. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że na rozstrzygnięcie Sądu nie miała wpływu podnoszona skargą argumentacja, zawierająca sugestie, iż skarżący wypełnił obowiązek poddania się egzaminowi kontrolnemu na terenie Republiki K. i w dniu [...]r. zostało mu wydane prawo jazdy przez to państwo. Podkreślić należy, że na skarżącego został nałożony obowiązek poddania się egzaminowi kontrolnemu sprawdzenia kwalifikacji do prowadzenia pojazdami, a nie egzaminowi na prawo jazdy, a ponadto zgodnie z § 26 ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz.U. Nr 236, poz.1998 ze zm.) jest to egzamin państwowy, a inny egzamin nie może go zastąpić. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, rzeczą organu będzie takie ustalenie i sformułowanie niedopełnienia obowiązku nałożonego wcześniejszą decyzją, jakie wynika wprost z art. 140 ust.1 pkt 4, lit.a w związku z art. 114 ust.1 pkt 1 lit.b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ powinien zatem wyjaśnić, czy gdy decyzja Starosty G. z dnia [...]r. stała się ostateczna, skarżący niezwłocznie ją wykonał. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność decyzji Starosty G. z dnia [...]r., w części określenia terminu przystąpienia do egzaminu kontrolnego. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej, decyzji oparte zostało o art. 152 p.p.s.a., zaś orzeczenie o kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie [...] zł i koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...] zł o art. 200 p.p.s.a.