II SA/Bk 403/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Ś. na zarządzenie zastępcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Ś. z dnia [...] marca 2010 r. oddala skargę Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2010 roku, znak:[...], Wojewoda P. stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy Ś. z dnia [...]marca 2010 roku w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Ś. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W dniu [...] marca 2010 roku Wójt Gminy Ś. wydał zarządzenie w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Ś. Do organu nadzoru zarządzenie wpłynęło w dniu 26 marca 2010 roku. W ocenie Wojewody P. rzeczone zarządzenie wydane zostało z istotnym naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu [...] marca 2010 roku organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jego nieważności. W toku postępowania ustalono, że z mocy ww. zarządzenia osoba pełniąca funkcję Wójta Gminy Ś. zarządziła odwołanie z dniem 19 marca 2010 roku M. G. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Ś. W uzasadnieniu zarządzenia stwierdzono, że w dniu 3 marca 2010 roku Rada Pedagogiczna Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Ś. wystąpiła z wnioskiem o odwołanie M. G. ze stanowiska dyrektora szkoły. W konsekwencji organ prowadzący przeprowadził postępowanie wyjaśniające i wystąpił do P. Kuratora Oświaty w B. o wyrażenie opinii w sprawie wnioskowanego odwołania. Wniosek o wydanie opinii opatrzony datą 9 marca 2010 roku wpłynął do P. Kuratora Oświaty w piątek, 12 marca 2010 roku. W piśmie datowanym na dzień 19 marca 2010 roku, znak: [...]organ sprawujący nadzór pedagogiczny stwierdził, że nie znajduje podstaw prawnych do wyrażenia opinii z uwagi na brak wskazania w piśmie z dnia 9 marca 2010 roku przyczyn odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Ś. oraz niezajęcie stanowiska przez organ prowadzący w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe Wojewoda P. uznał, że Wójt Gminy Ś. nie dopełnił skutecznego zasięgnięcia opinii właściwego organu przed wydaniem zakwestionowanego zarządzenia, stwierdzając jednocześnie, że uzyskanie opinii kuratora oświaty stanowi bezwzględny wymóg prawny dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Dodatkowo organ nadzoru nie podzielił stanowiska Wójta Gminy Ś. podnoszącego, że odpowiedź P. Kuratora Oświaty na wniosek o wydanie opinii nie została wydana w ustawowym terminie 5 dni roboczych od otrzymania wystąpienia organu prowadzącego, co należałoby uznać za równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Zdaniem Wojewody P. skoro wniosek o wydanie opinii wpłynął do P. Kuratora Oświaty w dniu 12 marca 2010 roku, a odpowiedź organu sprawującego nadzór pedagogiczny udzielona została w piśmie z dnia 19 marca 2010 roku, to uznać należy, że pomimo braków formalnych wniosku o wydanie opinii, stanowisko kuratora oświaty przedstawione zostało z zachowaniem przewidzianego prawem terminu. W konsekwencji powyższego Wojewoda P. stwierdził nieważność kwestionowanego zarządzenia. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wójt Gminy Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 1 ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy a także art. 57 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Skarżący podnosi, że w świetle wyżej opisanych faktów, których nie kwestionuje, przyjąć należy, że P. Kurator Oświaty nie wydał w ustawowym terminie opinii w sprawie odwołania dyrektora szkoły, co w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. W uzasadnieniu Skarżący zauważa, że w jego ocenie termin 5 dni roboczych liczony od dnia, w którym wniosek o wydanie opinii wpłynął do P. Kuratora Oświaty, tj. od 12 marca 2010 roku, upłynął w dniu 18 marca 2010 roku, a zatem kwestionowane zarządzenie wydano w pierwszym dniu po upływie terminu zakreślonego przez ustawodawcę dla zajęcia stanowiska przez organ nadzoru pedagogicznego. Dodatkowo Skarżący nie zgodził się z oceną Wojewody P. uznając, że ustawowy termin 5 dni roboczych został przez ustawodawcę zakreślony dla doręczenia opinii wnioskodawcy, a nie tylko samego jej wydania, argumentując, że wskazuje na to zarówno wykładnia literalna przepisów, jak również ich interpretacja funkcjonalna przemawiająca za sprawnym przeprowadzaniem procedury odwoływania nauczycieli ze stanowisk kierowniczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.169) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany zarzutami skargi, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu w sprawie nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do okoliczności faktycznych – Skarżący nie kwestionuje jakichkolwiek ustaleń poczynionych w tym zakresie przez organ nadzoru, a zebrany materiał dowodowy potwierdza, że Wojewoda P. prawidłowo ustalił stan faktyczny, w którym doszło do wydania zakwestionowanego zarządzenia. Przedmiotem sporu jest zatem wyłącznie odmienna ocena prawna dotycząca procedury odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, a właściwie jedynego tylko z elementów tej procedury, tj. zasięgnięcia opinii kuratora oświaty. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2) ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572 ze zm.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (...) może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Przepis ust. 1 powołanego art. 38 ustawy stanowi z kolei, że opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na szczególny charakter odwołania dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym. Wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd, że pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie jest w ustawie bliżej określone, ale należy traktować je wąsko. Zgodnie z tezą 1 i 2 wyroku WSA w Białymstoku z dnia 5 lutego 2008 oku., sygn. akt II SA/Bk 789/07: " 1. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela. 2. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów, jest nie do przyjęcia". - LEX nr 494377. Nie ulega wątpliwości, że, aby dokonać oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu wskazującą na to, jakie "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie spowodowały zastosowanie przez organ wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa. Z powyższego wywieść należy, że organ prowadzący szkołę zwracając się do kuratora oświaty o wydanie opinii w sprawie odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym winien szeroko i szczegółowo uzasadnić swój wniosek. Tego wymogu nie spełnia z pewnością pismo Wójta Gminy Ś. datowane na dzień 9 marca 2010 roku, w którym zwrócił się on do P. Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska M. G. Pismo to nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia planowanego odwołania i nie wskazuje przyczyn, dla których odwołanie to miałoby nastąpić. Z pewnością za nie wystarczające w tym względzie należy uznać załączenie do pisma opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego i NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty, zwłaszcza że Wójt nie ustosunkował się do treści tych dokumentów oraz nie wskazał, czy przeprowadził jakiekolwiek działania w celu zweryfikowania prawdziwości twierdzeń zawartych w ww. dokumentach. Z uwagi na powyższe P. Kurator Oświaty w pełni zasadnie uznał, że przedłożone mu pismo Wójta Gminy Ś. z dnia 9 marca 2010 roku nie obliguje go do wydania opinii w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z uwagi na wyżej opisane uchybienia formalne czyli brak uzasadnienia. W efekcie tego uchybienia organ nadzoru pedagogicznego pozbawiony został możliwości oceny przyczyn odwołania i odniesienia się do nich. W konsekwencji, w ocenie sądu, Wójt Gminy Ś. nie wystąpił skutecznie o wydanie opinii, w związku z czym termin na jej wydanie w ogóle nie rozpoczął biegu. Na marginesie podzielić należy pogląd Wojewody, iż stanowisko Kuratora Oświaty, zawarte w piśmie z 19 marca 2010 r., w którym stwierdza on, że nie może wydać opinii z uwagi na niewskazanie przyczyn odwołania dyrektora, zostało wyrażone z zachowaniem 5-dniowego terminu. Zgodnie z § 9 ust. 3 Regulaminu pracy Kuratorium Oświaty (karta 5 akt administracyjnych) rozkład czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia wynosi – od poniedziałku do piątku. Zatem skoro pismo Wójta wpłynęło do Kuratorium 12.03.2010 (piątek) to termin pięciu dni roboczych należało liczyć od najbliższego dnia roboczego, poniedziałku ( 15.03.2010 r.), i upływał on 19.03.2010 r. (piątek). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że zarzucane dyrektorowi zaniedbania muszą być dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym podjęcie zarządzenia o odwołaniu i muszą się znaleźć w uzasadnieniu tego aktu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przyjmuje się, że zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły w oparciu o art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty powinno zawierać odpowiednie uzasadnienie. Stanowisko to wyrażone zostało m.in. w orzeczeniach Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt I PK 103/03 (OSNP 2004/21/371), czy też wyroku tego Sądu z dnia z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97 (OSNAPiUS 1997 nr 19, poz. 369). Orzeczenia te wprawdzie dotyczą uprzedniego stanu prawnego, gdzie art. 38 ust. 2 omawianej ustawy stanowił, iż organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, to jednak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym zawierającym podobne rozwiązanie przedmiotowej kwestii nie utraciły swojej aktualności. W wymienionych orzeczeniach akcentuje się, że zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły jest ograniczony przepisami prawa oświatowego. Sfera uznania właściwego organu jest co prawda znaczna, jednak niepełna, gdyż musi respektować m.in. ograniczenia określenia w art. 38 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten, tworzący gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli, winien być traktowany ze szczególną uwagą. W wyroku z dnia 19 lutego 1997r., III RN 3/97, Sąd Najwyższy stwierdził, że art. 38 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przewiduje możliwość odwołania nauczyciela "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co oznacza, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie odwołuje go z tego stanowiska, nie mogą mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinny być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu podjętej decyzji/uchwały (a obecnie zarządzenia), zaś ów wywód i argumentacja powinny podlegać wnikliwej kontroli zarówno organów nadzoru, jak i sądu. Sąd Najwyższy zwrócił przy tym uwagę na to, że niedopuszczalne jest powierzchowne traktowanie uzasadnienia, zwłaszcza wówczas, gdy przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia i to - tak, jak w tym wypadku - gwarantowanego szczególnym przepisem ustawy. Warto również powołać orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006r. w sprawie o sygn. akt I OSK 706/06, w którym podkreślono, że szczególny skutek zarządzenia organu prowadzącego szkołę, jakim jest odwołanie dyrektora w trybie natychmiastowym pociąga za sobą uznanie, iż niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie) zawsze konieczne jest zapewnienie wypowiedzenia się nauczyciela, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz uzasadnienie podjętego aktu (system inf. prawnej Lex nr 320829). Tymczasem zakwestionowane przez organ nadzoru Zarządzenie Nr [...]Wójta Gminy Ś. z dnia [...] marca 2010 roku w zasadzie nie wskazuje powodów odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Ś. W załączniku do kwestionowanego zarządzenia organ przytoczył motywy stanowiska Rady Pedagogicznej, wskazał że przeprowadził postępowanie wyjaśniające oraz że wystąpił o wyrażenie opinii do Kuratora a także zapoznał się z opiniami Związków Zawodowych. W w/w załączniku nie ma ani jednego zdania, stanowiska organu, na podstawie którego można byłoby przyjąć, że w sprawie miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Tym samym organ zaniechał wykazania i uzasadnienia jakie uchybienia dyrektora uniemożliwiają dalsze prowadzenie placówki i jakie skutki negatywne dla szkoły wywołałoby pozostawienie go dalej na stanowisku. Uznanie organu administracji w przedmiocie odwołania nauczyciela z funkcji dyrektora w trybie natychmiastowym w trakcie roku szkolnego nie może mieć charakteru dowolnego i arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu. W efekcie uznać należy, że kwestionowane zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa – wydane zostało bowiem z pominięciem obowiązku zasięgnięcia opinii kuratora oświaty a ponadto nie zawiera uzasadnienia i nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.-