I OSK 1928/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 403/10 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Ś. z dnia [...] marca 2010 r. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 16 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 403/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Wójta Gminy Ś. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Ś. z [...] marca 2010 r. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Ś. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że [...] marca 2010 r. Wojewoda Podlaski wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenie Wójta Gminy Ś. w sprawie odwołania Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Ś. W toku postępowania ustalono, że Rada Pedagogiczna Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w Ś. wystąpiła z wnioskiem o odwołanie M. G. ze stanowiska dyrektora szkoły. W konsekwencji Wójt Gminy Ś. wystąpił do Podlaskiego Kuratora Oświaty w Białymstoku o wyrażenie opinii w sprawie wnioskowanego odwołania. Wniosek o wydanie opinii opatrzony datą [...] marca 2010 r. wpłynął do Podlaskiego Kuratora Oświaty w piątek, [...] marca 2010 r. W piśmie datowanym na dzień [...] marca 2010 r. organ sprawujący nadzór pedagogiczny stwierdził, że nie znajduje podstaw prawnych do wyrażenia opinii z uwagi na brak wskazania we wniosku Wójta Gminy Ś. przyczyn odwołania dyrektora oraz niezajęcie stanowiska przez organ prowadzący w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na powyższe Wojewoda Podlaski uznał, że Wójt Gminy Ś. nie dopełnił skutecznego zasięgnięcia opinii właściwego organu przed wydaniem zakwestionowanego zarządzenia, stwierdzając jednocześnie, że uzyskanie opinii kuratora oświaty stanowi bezwzględny wymóg prawny dopuszczalności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego. Dodatkowo organ nadzoru nie podzielił stanowiska Wójta Gminy Ś. podnoszącego, że odpowiedź Podlaskiego Kuratora Oświaty na wniosek o wydanie opinii nie została wydana w ustawowym terminie 5 dni roboczych od otrzymania wystąpienia organu prowadzącego, co należałoby uznać za równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. W konsekwencji powyższego Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność kwestionowanego zarządzenia. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Wójt Gminy Ś. zarzucając organowi nadzoru naruszenie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 1 ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy a także art. 57 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił przedmiotową skargę. Podając motywy rozstrzygnięcia, Sąd w pierwszej kolejności odniósł się do zagadnienia szczególnego charakteru odwołania dyrektora szkoły w trybie natychmiastowym i wskazał, że pojęcie szczególnie uzasadnionych przypadków, użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie jest w ustawie bliżej określone, ale należy traktować je wąsko. Pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 r. o systemie oświaty, powinno mieć miejsce tylko wtedy, gdy dalsze kierowanie placówką oświatową przez nauczyciela stanowi istotne zagrożenia dla osiągnięcia jej celów lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych względów jest nie do przyjęcia. Nie ulega wątpliwości, że aby dokonać oceny, czy w danym przypadku wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, niezbędnym jest zapoznanie się z argumentacją organu wskazującą na to, jakie "przypadki szczególnie uzasadnione" w danej sprawie spowodowały zastosowanie przez organ wyjątkowej instytucji przewidzianej w tym przepisie prawa. Z powyższego zdaniem Sądu wywieść należy, że organ prowadzący szkołę zwracając się do kuratora oświaty o wydanie opinii w sprawie odwołania dyrektora w trybie natychmiastowym winien szeroko i szczegółowo uzasadnić swój wniosek. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku tego wymogu nie spełnia pismo Wójta Gminy Ś. datowane na dzień [...] marca 2010 r., w którym zwrócił się on do Podlaskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii w sprawie odwołania z zajmowanego stanowiska M. G. Pismo to nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia planowanego odwołania i nie wskazuje przyczyn, dla których odwołanie to miałoby nastąpić. Z pewnością za nie wystarczające w tym względzie należy uznać załączenie do pisma opinii Związku Nauczycielstwa Polskiego i NSZZ "Solidarność" Pracowników Oświaty, zwłaszcza że Wójt nie ustosunkował się do treści tych dokumentów oraz nie wskazał, czy przeprowadził jakiekolwiek działania w celu zweryfikowania prawdziwości twierdzeń zawartych w ww. dokumentach. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Podlaski Kurator Oświaty w pełni zasadnie uznał zatem, że przedłożone mu pismo Wójta Gminy Ś. z [...] marca 2010 r. nie obliguje go do wydania opinii w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty z uwagi na wyżej opisane uchybienia formalne, czyli brak uzasadnienia. W efekcie tego uchybienia organ nadzoru pedagogicznego pozbawiony został możliwości oceny przyczyn odwołania i odniesienia się do nich. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Wójt Gminy Ś. nie wystąpił skutecznie o wydanie opinii, w związku z czym termin na jej wydanie w ogóle nie rozpoczął biegu. Ponadto Sąd podzielił pogląd Wojewody, że stanowisko Kuratora Oświaty, zawarte w piśmie z [...] marca 2010 r. zostało wyrażone z zachowaniem 5-dniowego terminu. Zgodnie z § 9 ust. 3 Regulaminu pracy Kuratorium Oświaty rozkład czasu pracy w poszczególnych dniach tygodnia wynosi – od poniedziałku do piątku. Skoro zatem pismo Wójta wpłynęło do Kuratorium [...] marca 2010 r. (piątek) to termin pięciu dni roboczych należało liczyć od najbliższego dnia roboczego, czyli od poniedziałku ([...] marca 2010 r.). Wskazany termin upływał więc [...] marca 2010 r. (piątek). W efekcie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kwestionowane zarządzenie dotknięte jest istotnym naruszeniem prawa – wydane zostało bowiem z pominięciem obowiązku zasięgnięcia opinii kuratora oświaty a ponadto nie zawiera uzasadnienia i nie pozwala na ocenę, czy w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z [...] kwietnia 2010 r. stwierdzające nieważność przedmiotowego zarządzenia jest zatem zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy Ś. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: 1) art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przyjęcie, iż Podlaski Kurator Oświaty nie miał obowiązku wyrażenia opinii na pismo Wójta Gminy Ś. z [...] marca 2010 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Ś.; 2) art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w zw. z przepisami ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28 ze zm.) poprzez przyjęcie, że do obliczania terminu do wyrażenia opinii właściwe są postanowienia regulaminu pracy Kuratorium Oświaty w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art. 38 ust. 1 pkt 1 i ust.2 ustawy o systemie oświaty nakłada bezwarunkowy obowiązek na kuratora oświaty wydania w terminie 5 dni roboczych od dnia wystąpienia organu prowadzącego jednostkę oświatową opinii w przedmiocie odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Zdaniem skarżącego wobec takiego brzmienia przepisu, Podlaski Kurator Oświaty w Białymstoku, mając na uwadze pismo Wójta Gminy Ś. z [...] marca 2010 r. winien wydać opinię negatywną, wobec braku podania w nim uzasadnionych przesłanek odwołania, a nie stać na stanowisku, iż pismo to nie spełnia warunków formalnych. Wskazane przepisy nie dają kuratorowi podstaw do żądania od wnioskodawcy korekty, modyfikacji lub uzupełnienia wniosku, a tylko delegację do wydania opinii pozytywnej bądź negatywnej, także przez przemilczenie w ustawowym terminie. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, decydujące znaczenie dla obliczania terminu wynikającego z art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty powinny mieć przepisy ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy. Sobota w myśl tej ustawy jest dniem roboczym, a zatem należy ją uwzględnić przy wyliczeniu terminu, a nie pomijać z uwagi na postanowienia regulaminu pracy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej, jako " P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Jeżeli zatem, jak w przedmiotowej sprawie, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art.183 §2 P.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dotyczą wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny za niesporny i nie budzący żadnych wątpliwości uznał stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji. Pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 38 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez przyjęcie, że Podlaski Kurator Oświaty nie miał obowiązku wyrażenia opinii na pismo Wójta Gminy Ś. z dnia [...] marca 2010 r. dotyczące odwołania M. G. ze stanowiska dyrektora szkoły. Przed odniesieniem się do tak postawionego zarzutu wymaga przypomnienia, że ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. tekst. jedn. 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) przewiduje wymogi, które muszą być spełnione, aby organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze mógł go odwołać w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Te wymogi można podzielić na formalne i materialne. Do wymogów formalnych należy zasięgnięcie opinii kuratora oświaty. Stosownie do art. 38 ust.1 pkt 2 i ust.2 ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce ma obowiązek przed odwołaniem tego nauczyciela zasięgnąć opinii kuratora oświaty. Opinię kurator oświaty wydaje w terminie 5 dni roboczych od otrzymania wystąpienia organu, przy czym niewydanie opinii jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Ś. zwrócił się do Podlaskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii, lecz w ocenie kuratora (jak też organu nadzoru i Sądu pierwszej instancji) nie uzasadnił swego stanowiska. To spowodowało, że kurator oświaty stwierdził, że nie może zająć stanowiska. W tej sytuacji w sprawie niniejszej wymogi formalne niezbędne do odwołania dyrektora szkoły nie mogą być oceniane w oderwaniu od przesłanek materialnych, określonych w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że tryb odwołania dyrektora szkoły oparty na wskazanej wyżej podstawie prawnej, które następuje w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, może być zastosowany w przypadkach szczególnie uzasadnionych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "szczególnie uzasadniony przypadek" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym, lecz z pewnością nie dotyczy negatywnej oceny pracy i negatywnej oceny wykonywanych zadań przez nauczyciela, gdyż sytuacja ta została uregulowana w art. 38 ust.1 pkt 1 b ustawy o systemie oświaty. Natomiast tryb odwołania określony w art.38 ust.1 pkt 2 wymienionej ustawy może być uzasadniony wydarzeniem nagłym powodującym niemożność pełnienia stanowiska kierowniczego, ewentualnie takim naruszeniem prawa, które nie pozwala na dalsze wykonywanie przez niego obowiązków, gdyż stanowi zagrożenie dla interesu publicznego (por. wyrok NSA z 19 listopada 2010 r., sygn. I OSK 1530/10, sygn. I OSK 939/09. I OSK 817/10). Skoro tak, to również wystąpienie organu prowadzącego szkołę do kuratora oświaty powinno być szczegółowo uzasadnione i wyjaśnione. Tymczasem z ustaleń organu nadzoru przyjętych przez Sąd pierwszej instancji i nie kwestionowanych w skardze kasacyjnej wynika, że pismem z dnia [...] marca 2010 r. Wójt Gminy Ś. zwrócił się o wydanie opinii do Podlaskiego Kuratora Oświaty, lecz pismo to nie zawiera żadnego uzasadnienia i nie wskazuje przyczyn, dla których odwołanie dyrektora szkoły miałoby nastąpić. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji załączenie opinii związków zawodowych nie zwalniało Wójta Gminy Ś. od przedstawienia wyczerpującego i szczegółowo wyjaśniającego stanowiska w sprawie. Ponadto w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano tych ustaleń Sądu, które stanowią o nie przeprowadzeniu przez Wójta Gminy Ś. jakichkolwiek działań w celu zweryfikowania twierdzeń zawartych w opiniach związków zawodowych. Mając na uwadze powyższe, rację ma Sąd pierwszej instancji, że skoro pismo Wójta Gminy Ś. z [...] marca 2010 r. nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia przyczyn odwołania M. G. ze stanowiska dyrektora szkoły, to w zaistniałej sytuacji organ nadzoru pedagogicznego nie miał możliwości dokonania oceny przyczyn odwołania i odniesienia się do nich. Zatem przedmiotowe pismo nie obligowało Kuratora do wydania opinii w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. W tej sytuacji uznać należy, że Wójt Gminy Ś. nie wystąpił skutecznie o wydanie opinii, a więc termin na jej wydanie w ogóle nie zaczął biec. Z tych względów zarzut błędnej wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty nie mógł zostać uwzględniony. Skoro Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu pierwszej instancji o braku skutecznego wystąpienia Wójta Gminy Ś. do Podlaskiego Kuratora Oświaty o wydanie opinii, o której mowa w powołanym wyżej przepisie, to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają wywody skargi kasacyjnej dotyczące zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w zw. z przepisami ustawy o dniach wolnych od pracy poprzez przyjęcie, że do obliczania terminu do wyrażenia opinii właściwe są postanowienia regulaminu pracy Kuratorium Oświaty w Białymstoku. Jak bowiem wyżej wskazano, pięciodniowy termin na wydanie opinii nie rozpoczął biegu. Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie narusza prawa. W tej sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.