II OSK 2379/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2113/09 odrzucającego skargę Miasta Stołecznego Warszawy na pismo Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] października 2009 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania w zakresie zbierania porzuconych pojazdów postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na pismo Narodowego Funduszu [...] z dnia [...] października 2009 r. w przedmiocie odmowy dofinansowania w zakresie zbierania porzuconych pojazdów. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W ocenie Sądu stosownie do brzmienia art. 401 ust. 12 pkt 3 oraz art. 411 ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego pisma oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 147, poz. 932) udzielenie dotacji odbywa się w oparciu o umowę cywilnoprawną. W tym zakresie brak jest podstaw do wydania przez Fundusz decyzji lub innego aktu czy czynności o charakterze administracyjnoprawnym. Sąd wskazał także, że przedmiotowy Fundusz jest państwowym funduszem celowym posiadającym osobowość prawną, który nie został zakwalifikowany przez ustawodawcę ani do kategorii organu administracji, ani do kategorii organu ochrony środowiska. Ponadto jako instytucja ochrony środowiska nie został też generalnie wyposażony w środki prawne właściwe dla organów administracji publicznej. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz § 9 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków przeznaczania wpływów pochodzących z opłat w zakresie recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej ppsa. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż w sprawie nie powinien zostać zastosowany art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, gdyż przepis ten odnosi się jedynie do działalności Funduszu określonej w art. 409, art. 409a oraz art. 410 cytowanej ustawy. Ponadto zdaniem autora skargi kasacyjnej z wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 r. wynika, że postępowanie o udzielenie dotacji ma wyraźnie wyodrębnione dwa etapy. Pierwszy z nich rozpoczyna się złożeniem sformalizowanego wniosku i jest etapem administracyjnoprawnym. Następnie Fundusz rozpatruje przedmiotowy wniosek. Dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu dochodzi do etapu drugiego – przekazania dotacji, którego realizacja odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zatem należy przyjąć zdaniem skarżącego, że negatywne rozpatrzenie wniosku, odbywające się w ramach pierwszego etapu procedury przyznawania dotacji, następuje poprzez władcze rozstrzygnięcie podejmowane w formie decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej wskazano również, że zaskarżone pismo posiada wszystkie elementy niezbędne do uznania go za decyzję administracyjną. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Narodowy Fundusz [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić stanowisko Sądu I instancji, że Narodowy Fundusz [...] nie jest organem administracyjnym. Zgodnie z art. 400 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska jest on funduszem celowym w rozumieniu ustawy o finansach publicznych oraz podmiotem posiadającym osobowość prawną. Stosownie zaś do art. 386 pkt 3 powyższej ustawy Narodowy Fundusz stanowi jedną z instytucji ochrony środowiska. Ustawodawca nie zakwalifikował go jednak do organów ochrony środowiska (art. 376 ustawy Prawo ochrony środowiska). Z powyższego jednoznacznie wynika, że Fundusz ten nie został przez ustawodawcę włączony do grona organów administracyjnych do spraw ochrony środowiska, które to organy zostały wymienione w innym dziale ustawy. Zasadna jest zatem ocena tego Sądu, iż Fundusz nie jest organem, który ze swej istoty może działać władczo poprzez wydawanie aktów administracyjnych. Ponadto pokreślenia wymaga, że dopuszczalne jest uznanie, że dany podmiot jest organem w znaczeniu (zakresie) funkcjonalnym. Nie można jednak przyjąć domniemania decyzji administracyjnej jako formy działania administracji publicznej, albowiem taka koncepcja musi wynikać wprost z przepisów prawa pozytywnego. W przedmiotowej sprawie domniemanie, że Fundusz działa poprzez wydawanie decyzji jest niedopuszczalne ze względu na treść art. 411 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym Narodowy Fundusz oraz wojewódzkie fundusze udzielają dotacji, pożyczek oraz przekazują środki finansowe na podstawie umów cywilnoprawnych (regulacja taka znajduje się również w § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 2008 r.). Przepis ten określa zatem inną niż akt administracyjny prawną formę działania administracji publicznej tj. czynność cywilnoprawną (por. postanowienie NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 861/10). Dodatkowo pokreślić należy, że w rozdziale 4 ustawy Prawo ochrony środowiska regulującym działalność Narodowego Funduszy tylko w przepisie art. 419 ust. 3 mowa jest o możliwości wydania decyzji. Jednakże prawo takie otrzymał organ nadzoru nad działalnością Narodowego Funduszu. Decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu dotyczyć może wyłączenie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Nadzorczej Narodowego Funduszu. Tym samym ustawodawca wskazał wyraźnie w jednym tylko przypadku podstawy prawne działania władczego organów w formie decyzji administracyjnej (art. 7 Konstytucji RP) (por. postanowienie NSA z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 390/09). Z wyżej wymienionych rozważań wynika, iż ich podstawa prawna znajduje uzasadnienie zarówno w przepisach ustawy, jaki i rozporządzenia wykonawczego. Skoro więc z powyższych przepisów jasno wynika że Narodowy Fundusz [...] w żadnym aspekcie prowadzonej przez siebie działalności nie jest władny wydać aktu administracyjnego, zatem należało uznać iż Sąd I instancji, zasadnie przyjął, że skarga na pismo Narodowego Funduszu [...] w przedmiocie odmowy dofinansowania w zakresie zbierania porzuconych pojazdów, nie mogła zostać uwzględniona, albowiem jej wniesienie było niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.