II OZ 1041/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński po rozpoznaniu w dniu 19 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 411/10 odmawiające przyznania prawa pomocy w sprawie ze skarg Stowarzyszenia [...], Stowarzyszenia [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczenia odwołania postanawia oddalić zażalenie Stowarzyszenie [...], zwane dalej "Stowarzyszeniem" w dniu 11 maja 2010 r. złożyło wniosek do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. We wniosku o przyznanie prawa pomocy (uzupełnionym oświadczeniem z dnia 8 czerwca 2010 r.) skarżące Stowarzyszenie podało, że jest stowarzyszeniem zwykłym, nie posiada majątku i nie ma rachunku bankowego. Wskazało, iż liczy 10 członków. Miesięcznie z tytułu składek członkowskich Stowarzyszenie uzyskuje kwotę 80 zł. Zaś pozostałe koszty związane z działalnością stowarzyszenia pokrywają ci członkowie, których na to stać. Uzasadniając przedmiotowe żądanie Stowarzyszenie podniosło, że prowadzi szeroko zakrojoną działalność w zakresie ochrony środowiska, w związku z czym wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych służy interesowi społecznemu. W jego ocenie, uczciwe działania organizacji pozarządowych nie są możliwe bez właściwego podejścia przez Sąd do sprawy obciążeń finansowych tych organizacji. Zdaniem skarżącego, wysokość nakładanych na niego opłat sądowych narusza zapisy Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003 r. Nr 78, poz. 706), dalej jako "Konwencja z Aarhus", która nakazuje, aby opłaty sądowe były niewielkie. Stowarzyszenie podniosło, że nie uwzględniając postanowień ratyfikowanych umów międzynarodowych, Państwo w nieuprawniony sposób czerpie zyski z działalności społecznej. Referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 21 czerwca 2010 r. odmówił przyznania prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Dnia 21 lipca 2010 r. Stowarzyszenie skutecznie wniosło sprzeciw, w którym zarzuciło postanowieniu referendarza niewłaściwe uzasadnienie, gdyż nie odniesiono się do podniesionych argumentów, w szczególności dot. nadmiernej wysokości opłaty sądowej w kontekście Konwencji z Aarhus i dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U.UE.L.85.175.40 ze zm.) zmienionej dyrektywą 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. przewidującą udział społeczeństwa w odniesieniu do sporządzania niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającą w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE (Dz.U.UE.L.03.156.17. ze zm.). Zdaniem Stowarzyszenia wysokość opłaty sądowej, nałożonej przez Sąd jest nadmierna. Natomiast sprzeczność pomiędzy ustaloną opłatą przez Sąd, a zapisami umów międzynarodowych można usunąć stosując odpowiednie przepisy o zwolnieniu z konieczności wnoszenia opłat w całości lub części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 411/10 odmówił przyznania prawa pomocy. W uzasadnieniu wskazano, że dostępność do sądu wymaga z natury rzeczy posiadania środków finansowych. Stowarzyszenie w ramach planowania wydatków, przewidując realizację swoich praw przed sądem, powinno zatem uwzględnić konieczność posiadania środków finansowych na prowadzenie procesu sądowego. Stowarzyszenie jest stowarzyszeniem zwykłym wpisanym do odpowiedniej ewidencji. Zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. - Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 tj. ze zm.), zwanej dalej "ustawą", stowarzyszenie zwykłe uzyskuje środki na swoją działalność ze składek członkowskich. Zatem w pierwszej kolejności środki konieczne do prowadzenia działalności, stowarzyszenie powinno uzyskiwać od swych członków w postaci składek. Jeżeli tego nie czyni, to nie może przerzucać ciężaru swej działalności na koszt Państwa czyli wszystkich podatników. Podzielając pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w postanowieniu z dnia 20 grudnia 2006 r. (sygn. akt II OZ 1433/06, niepubl.) dotyczącym tej samej organizacji, należy stwierdzić, iż przerzucanie ciężaru funkcjonowania stowarzyszenia na Państwo, chociażby w ten sposób, aby uzyskać zwolnienie od kosztów sądowych rodzi ten skutek, że faktycznie działalność stowarzyszenia staje się finansowana ze środków publicznych, a to prowadzi do zaprzeczenia zasady, że stowarzyszenie prowadzi działalność na bazie własnego majątku. Jak wskazał Sąd I instancji w powyższym postanowieniu, stowarzyszenie o niewielkiej liczbie członków o niskich dochodach, musi liczyć się z trudną sytuacją w prowadzeniu działalności, dla której zostało utworzone i podjąć odpowiednie kroki w kierunku uzyskania majątku, np. poprzez zwiększenie liczby członków, przekształcenie stowarzyszenia zwykłego w stowarzyszenie statutowe, które stosownie do art. 33 ustawy, oprócz składek członkowskich może zwiększyć swój majątek poprzez otrzymywanie darowizn, spadków, zapisów, może pozyskiwać dochody z własnej działalności, prowadzić działalność gospodarczą do uzyskania środków na działalność statutową. Stowarzyszenie może również tylko tak podnieść liczbę członków, że nie nastąpi jego przekształcenie, jednakże wpłynie to na zwiększenie dochodów ze składek członkowskich, co poprawi sytuację finansową stowarzyszenia. Sąd wskazał ponadto, iż Konstytucja RP przewiduje prawo obywateli do zrzeszania się m.in. w stowarzyszenia, nie gwarantuje jednak wszystkim stowarzyszeniom prawa do finansowania ich działalności przez Państwo. Dalej podano, że należy również zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 9 czerwca 2006 r. (sygn. akt II OZ 317/06, niepubl.), iż to, że Stowarzyszenie jest organizacją non profit podobnie, jak wiele innych organizacji tego typu, nie oznacza, że jest zwolnione od zapewnienia środków na prowadzenie działalności statutowej, w zakresie której wchodzą również sprawy sądowe, które zazwyczaj wymagają ponoszenia kosztów sądowych. Podzielono również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 25 marca 2010 r. (sygn. akt II OZ 252/10, niepubl.), w sprawie również dotyczącej Stowarzyszenia, iż działalność stowarzyszeń opiera się na samodzielności. Samodzielność ta przejawia się między innymi w oparciu działalności na własnym majątku. Nie ulega też wątpliwości, że cele, które nakłada na siebie stowarzyszenie realizowane są z tego właśnie majątku. Istota działania stowarzyszenia z natury rzeczy wyklucza bowiem przerzucenie niemalże całości kosztów jego działalności na Skarb Państwa, a do takiej sytuacji prowadziłoby zaakceptowanie stanowiska reprezentowanego przez wnioskodawcę. Odmiennie oceniać należałoby sytuację, w której stowarzyszenie zakładając sobie pewne cele, jednocześnie jasno i precyzyjnie określa sposoby pozyskania środków, z których te cele będą realizowane, lecz z przyczyn od siebie niezależnych nie jest w stanie z tych sposobów skorzystać. Tymczasem w niniejszej sprawie analiza oświadczeń wnioskodawcy prowadzi do wniosku, że stowarzyszenie ma świadomość, że nie jest w stanie podołać kosztom własnej działalności, jednocześnie przyjmując na siebie zbyt liczne zobowiązania mające stanowić wypełnienie zadań przewidzianych regulaminem. Odnosząc się zaś do kwestii zobowiązań wynikających z postanowień ratyfikowanej umowy międzynarodowej, jaką jest Konwencja z Aarhus oraz przepisów dyrektywy 85/337/EWG zauważyć należy, iż akty te nie przewidują zwolnienia organizacji pożytku publicznego z obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Wskazać należy, iż w art. 9 ust. 1 Konwencji z Aarhus jest mowa o dostępie do szybkiej procedury prawnej, bezpłatnej lub niedrogiej. Natomiast w myśl art. 10a dyrektywy 85/337/EWG państwa członkowskie zapewniają członkom zainteresowanej społeczności dostęp do procedury odwoławczej przed sądem, która ma być uczciwa, sprawiedliwa, przeprowadzana bez zbędnej zwłoki i niezbyt droga. Z przytoczonych przepisów nie wynika obowiązek zwolnienia organizacji społecznych z kosztów sądowych a wyłącznie postulat zapewnienia niezbyt kosztownego dostępu do sądu. Sąd wskazał dalej, iż w niniejszej sprawie zapewniono Stowarzyszeniu (wbrew jego twierdzeniem) dostęp do niedrogiej procedury sądowej, bowiem na tym etapie postępowania całość kosztów postępowania zamyka się w kwocie 100 zł. Nie zaakceptowano stanowiska, że kwota ta jest przesadnie wygórowana i dlatego zamyka stronie dostęp do sądu oraz narusza ratyfikowaną przez państwo Polskie umowę międzynarodową. Ponadto wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia Sądy nie ustalają wysokości wpisu sądowego. Jego wysokość oraz szczegółowe zasady pobierania określiła Rada Ministrów w rozporządzeniu z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). Kierując się treścią skargi, Sąd określa przedmiot zaskarżonego aktu i na podstawie stosownego przepisu w/w rozporządzenia, wzywa podmiot skarżący do uiszczenia właściwego wpisu sądowego. Ponadto wskazano, iż wydatkowanie środków finansowych na wpis od skargi nie musi oznaczać trwałego uszczerbku w środkach finansowych Stowarzyszenia, bowiem w przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 200 p.p.s.a., skarżącemu należy się od organu zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zażalenie na to postanowienie wniosło Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W., podnosząc, że wysokość opłat sądowych w sprawach, w których występuje Stowarzyszenie przekracza możliwości finansowe jego członków. Powołując się na dostęp do sprawiedliwości sądowej, wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Prawo pomocy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, mającą na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego. Zgodnie z treścią art. 245 § 3 w zw. z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. przyznanie prawa pomocy osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, może nastąpić w zakresie częściowym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych, gdy wykaże ona, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Ciężar wykazania tych okoliczności spoczywa na wnioskodawcy (J. P. Tarno, Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 504; B. Dauter i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 592). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie wskazał Sąd I instancji, iż Stowarzyszenie [...] nie wykazało, że jego sytuacja majątkowa uzasadnia przyznanie prawa pomocy. W związku z faktem, możliwości, jaką gwarantuje prawo, uzyskiwania przez Stowarzyszenie wpływów finansowych, nie należy uznać, iż znajduje się ono w sytuacji braku dostatecznych środków, niezbędnych do poniesienia kosztów postępowania sądowego, skoro samo Stowarzyszenie nie stara się o ich pozyskanie. Prowadzenie działalności jako organizacja non profit nie jest przesłanką do zwolnienia Stowarzyszenia od kosztów postępowania sądowego. Organizacje non profit nie są zwolnione od obowiązku zapewnienia środków na prowadzenie działalności statutowej, w zakres której wchodzą również spory sądowe. Stowarzyszenie jako strona skarżąca inicjując, a następnie uczestnicząc w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinno zatem przewidzieć obowiązek ponoszenia związanych z tym kosztów. Ponadto wskazać należy, odnosząc się do kwestii zobowiązań wynikających z postanowień ratyfikowanej umowy międzynarodowej, jaką jest Konwencja sporządzona w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 roku o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., Nr 78, poz. 706) zauważyć należy, na co prawidłowo wskazał już Sąd I instancji, iż umowa ta nie przewiduje zwolnienia organizacji pożytku publicznego, działających w zakresie objętym przedmiotową Konwencją, z obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Art. 9 Konwencji z Aarhus "Dostęp do wymiaru sprawiedliwości", stanowi bowiem o obowiązku umożliwiania dostępu do szybkiej procedury prawnej, bezpłatnej lub niedrogiej. Przepis art. 9 ust. 5 Konwencji zobowiązuje Strony tej konwencji do zapewnienia informowania społeczeństwa o dostępie do administracyjnych lub sądowych środków odwoławczych oraz rozważenia stworzenia odpowiedniego mechanizmu pomocy, aby zlikwidować lub zredukować finansowe i inne ograniczenia dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Z przepisów tych nie wynika więc generalny obowiązek dla sygnatariuszy Konwencji zwalniania z ponoszenia opłat sądowych organizacji pozarządowych w sprawach z zakresu ochrony środowiska. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.