II SA/Ol 471/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji-kierunek ogrodnictwo I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia "[...]"; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 30 grudnia 2009 r. P. B. zwrócił się do Rektora Uniwersytetu (zwanego dalej: Rektorem) o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia 29 lipca 2009 r., nr "[...]", jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia 29 stycznia 2010r. Prorektor, działając z upoważnienia Rektora, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Rektora z dnia 29 lipca 2009r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący żądał stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., czyli podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż Rektor skutecznie dokonał autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., uwzględniając skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jednocześnie Sąd dokonując kontroli działań organu uznał, iż dalsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, ponieważ zaskarżone orzeczenie w trybie autokontroli zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i zarzucany organowi błąd został naprawiony. Ponadto organ wywiódł z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006r. (II SA/Wa 1162/06), że organ administracyjny nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu administracyjnego uznana została za zgodną z prawem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, P. B. zażądał stwierdzenia, że zaskarżony nadzwyczajnie akt wydany został z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2010r. działający z upoważnienia Rektora, Prorektor utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia 29 stycznia 2010r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, P. B. zarzucił organowi brak zachowania rzetelnej procedury, wynikającej z respektowania zasady nemo iudex in causa sua ("Nikt nie może być sędzią we własnej sprawie") oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy przez tego samego pracownika organu, mimo że nie było żadnych przeszkód, aby sprawę rozpatrzył inny pracownik bądź sam piastun. Za błędny uznał również pogląd organu, jakoby wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. i następnie umorzenie postępowania sądowego, stanowiło jakąkolwiek przeszkodę przedmiotową do wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Ponadto za chybione uznał stanowisko organu, w którym przekonuje on, że decyzja autokontrola podlegała już kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zdaniem skarżącego decyzja nie podlegała takiej kontroli, bowiem mógł ją zainicjować tylko skarżący, a tego nie zrobił. Wskazał, że umorzenie przez Sąd postępowania nie oznacza, że tenże Sąd dokonywał jakiejkolwiek kontroli decyzji wydanej w ramach art. 54 § 3 p.p.s.a. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wiązało organu poprzez zakaz wszczęcia postępowania nieważnościowego co do decyzji autokontrolnej. Z tych też powodów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Rektora Uniwersytetu oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał przy tym, że w przedmiotowej sprawie uprawnionym do ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzeniu nieważności postanowienia jest organ, który wydał decyzję w I instancji, tj. Prorektor do spraw Studenckich. Kompetencje w tym zakresie zostały przekazane Prorektorowi do Spraw Studenckich przez Rektora na mocy decyzji nr "[...]" z dnia 1 września 2008r. w sprawie określenia zakresów obowiązków Rektora, Prorektorów oraz Kanclerza wydanej na podstawie art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym. Wskazał również, że zdolność Prorektora do spraw Studenckich do upoważniania innych osób do reprezentowania Uniwersytetu i podejmowania decyzji w jego imieniu, nie może oznaczać obowiązku udzielania takich upoważnień. Skoro pracownicy Uniwersytetu są powiązani służbowo z Prorektorem do spraw Studenckich i nie mają prawem zagwarantowanej niezależności w zakresie orzekania – to udzielenie upoważnienia do ponownego rozpatrzenia sprawy pracownikowi innemu, niż ten który wydał decyzję w I instancji byłoby tylko iluzoryczną gwarancją bezstronności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek nie wszystkie argumenty podniesione w skardze są zasadne. W przedmiotowej sprawie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Rektora argumentując, że strona żąda kontroli w trybie nadzwyczajnym decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Decyzja ta zaś podlegała już kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd kontrolując działanie organu stwierdził w postanowieniu z dnia 5 października 2009r. II SA/Ol 683/09, że dalsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, ponieważ akt zaskarżony do sądu (decyzja Rektora) została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją autokontrolą organu z dnia 29 lipca 2009r. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że takie rozumowanie organu nie było prawidłowe. Akt autokontrolny wydany w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. zastępuje akt pierwotnie zaskarżony do sądu i jest aktem organu drugiej instancji. Wydanie takiego aktu uwzględniającego skargę w całości powoduje, co do zasady, konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie, Sąd umarzając postępowanie sądowe z uwagi na zastosowanie przez organ autokontroli bada czy skarga została uwzględniona przez organ w całości, a zaskarżony akt administracyjny wyeliminowany. Sąd nie kontroluje wprost aktu autokontrolnego, gdyż naruszyłby zasadę skargowości. Na akt wydany w trybie autokontroli przysługuje skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. np. uchwała NSA z dnia 20 marca 1999r., sygn. akt OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Ponadto, skoro taki akt zastępuje rozstrzygnięcie zaskarżone do sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że nie może być on poddany kontroli nadzwyczajnej. Powyższe przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Trzeba też zauważyć, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1998r., sygn. akt IV SA 1581/96, LEX nr 43220). Sytuacja taka może mieć miejsce, np. kiedy podmiot żądający postępowania nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub gdy żądanie dotyczy decyzji, która nie została jeszcze wydana albo innego aktu z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok, z którego wynika, że organ nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu administracyjnego uznana została za zgodną z prawem, poprzez oddalenie skargi. Sąd administracyjny nie rozpoznawał bowiem skargi na decyzję Rektora z dnia 29 lipca 2009r., a jedynie Sąd postanowieniem umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzją z dnia 29 lipca 2009r. zaskarżonej do sądu decyzji Rektora odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Dziekana Wydziału z dnia 13 stycznia 2009r., kierunek "[...]". Ponadto, w uchwale z dnia7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA nr 2/2010, poz. 18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartość żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Powyższe oznacza, że nawet wydanie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na dany akt administracyjny nie zawsze musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, iż organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegającego na rozstrzygnięciu sprawy przez tego samego pracownika organu poprzez rozpoznanie środka odwoławczego. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ monokratyczny art. 24 K.p.a. nie ma zastosowania (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010r., sygn. akt I OPS 13/09 oraz wyroki tego sądu z dnia: 15 kwietnia 1999r., sygn. akt II SA 291/99 LEX nr 46798; 22 listopada 1999r., sygn. akt II SA 699/99 LEX nr 46260, 3 lutego 2009r., sygn. akt II GSK 696/08, LEX nr 522556, 21 stycznia 2008r., sygn. akt II GSK 300/07, 15 października 2008r., sygn. akt I OSK 1558/07, z dnia 16 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 701/09 i z dnia 16 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1088/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 16 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1088/10, zapadłym w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) daje stronie prawo do tego, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ona rozpoznawana przez ten sam organ. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym stronie w przypadku, gdy ustawa wyłącza dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł też w cytowanym wyroku, że do wniosku z art. 127 § 3 K.p.a. stosuje się wprawdzie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, lecz tylko odpowiednio. Oznacza to, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie odwoławcze będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy wyróżniające wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu i postępowaniu odwoławczym w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., nie może w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane. W postępowaniu tym nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 K.p.a., gdyż nie można tu mówić o "niższej" i "wyższej" instancji, skoro obydwie decyzje zostały wydane przez ten sam organ administracji. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie i z tego względu jest środek prawny działający na zasadzie remonstrancji a nie odwołania. Na marginesie należy zauważyć, że ewentualne przyjęcie proponowanej przez skarżącego wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. mogłoby stanowić tylko podstawę do uchylenia decyzji, a nie do stwierdzenia jej nieważności. Przedstawione wyżej stanowisko co do pojęcia rażącego naruszenia prawa nie pozwala na przyjęcie, w szczególności przy tak rozbieżnym orzecznictwie w kwestii wyłączenia organu monokratycznego, by w sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Ponadto, wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia nieważności. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa procesowego. Uznając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.