II OSK 1107/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Bożena Popowska Protokolant Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 w sprawie ze skargi S. K., G. K., K. B., E. T. oraz D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od S. K., G. K., K. B., E. T. oraz D. P. solidarnie na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 300 zł (trzysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1084/09, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2009 r.; w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w pkt III zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących S. K., K. B., E. T. oraz D. P. kwotę po 200 zł dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jak wynika z akt sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] uchylającej decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi ekspresowej [...] –[...] od węzła "[...]" do węzła "[...]" – odcinek [...] – od km [...] do km [...] (węzeł "[...]" – węzeł "[...]") – wraz z przebudową infrastruktury technicznej, w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, a w pozostałym zakresie utrzymującej ją w mocy. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S. K. działający w imieniu własnym oraz E. P., D. P., G. K., E. T. i K. B., gdyż ich zdaniem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa i bez poinformowania stron. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. K., w imieniu swoim oraz E. P., D. P., G. K., E. T. oraz K. B. zarzucając m.in.: rażące naruszenie art. 135 Prawa ochrony środowiska przez zmianę jego treści, pominięcie udziału społeczeństwa w postępowaniu poprzez nieustosunkowanie się do uwag zgłoszonych przez społeczność, brak przy pozwoleniu na budowę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naruszenie decyzją interesów osób trzecich oraz brak odniesienia się przez organ do zgłoszonych wniosków skarżących. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę E. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1084/09 w pkt I uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz jego decyzję z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2006 r., wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Sąd I instancji uznał, iż w rozpatrywanej sprawie ani stan faktyczny, ani też stan prawny nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, przy rozpatrywaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która wydana została na podstawie cytowanej powyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. organ przede wszystkim powinien powołać się na ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 wskazanej ustawy, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę drogi, a wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W takiej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji byłoby niemożliwe, gdyż może mieć jedynie odpowiednie zastosowanie przepis art. 158 § 2 k.p.a. Podniesiono też, że wniosek z dnia 12 marca 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę formułował wiele zarzutów do tej decyzji. Do części tych zarzutów organ nadzoru ustosunkował się w decyzji pierwszoinstancyjnej. Jednakże skarżący podnieśli zarzuty braku spełnienia w pozwoleniu na budowę warunków określonych w raporcie oddziaływania na środowisko. W dalszych pismach, jak również w skardze, zasygnalizowana została sprzeczność decyzji lokalizacyjnej z decyzją o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu, nie można w pełni zgodzić się z organem administracyjnym, iż raport oddziaływania na środowisko nie może być przedmiotem badania w postępowaniu nieważnościowym. Ocena bowiem prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę to stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska. Zbadanie tej zgodności w świetle sporządzonego raportu nie przekracza uprawnień organu nadzoru. Do akt sprawy organy administracyjne nie załączyły zaś ani decyzji lokalizacyjnej na tą inwestycję, ani też raportu oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Wskazuje to, iż organy w postępowaniu nadzorczym, nie miały tych dokumentów, a więc ich ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna. Brak zaś pełnych dokumentów powoduje, iż Sąd nie jest w stanie wyjaśnić nasuwających się w sprawie wątpliwości, czy zarzuty zgłoszone w sprawie zasługują na uwzględnienie, czy też nie. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracyjne w toku całego, danego postępowania. Dlatego przez akta administracyjne należy rozumieć pełną dokumentację, pozwalającą skonfrontować twierdzenia i zarzuty skarżących. W ocenie Sądu, jeżeli żądania strony przedstawione we wniosku z dnia 13 marca 2008 r. lub następnych pismach, zdaniem organu, były niewystarczająco precyzyjne, czy też niewłaściwie sformułowane, obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie było wezwanie (przed wydaniem decyzji) do usunięcia występujących braków lub nieścisłości wraz z pouczeniem o konsekwencjach niezastosowania się do wezwania organu przy rozstrzyganiu sprawy. Ani decyzja z dnia 6 marca 2009 r., ani też wydana w trybie art. 127 § 3 k.p.a. decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. – nie ustosunkowały się do całości zarzutów wniosku skarżących o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sposób szczegółowy. Dlatego też, wskazane braki materiału dowodowego, stanowiące istotne naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, przesądziły o konieczności uchylenia decyzji obu instancji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej daje jako p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009 r. złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie z rzeczywistym poprzez stwierdzenie, że organy administracyjne nie dołączyły do akt sprawy decyzji lokalizacyjnej inwestycji i raportu oddziaływania na środowisko, podczas gdy dokumenty te znajdują się w aktach sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna oraz niezamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania; 2) art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721), powołanej dalej jako ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., poprzez stwierdzenie, że przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę drogi ekspresowej [...] – [...] (węzeł "[...]" – węzeł "[...]") organ powinien przede wszystkim powołać się na ograniczenia wynikające z tego przepisu, podczas gdy przepis ten powinien być zastosowany jedynie w przypadku stwierdzenia, że przedmiotowa decyzji dotknięta była wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] marca 2009 r., pomimo że nie zostały one wydane z naruszeniem przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W piśmie z dnia 19 lutego 2010 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną S. K., w imieniu własnym oraz D. P., G. K., E. T. oraz K. B. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowego wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie są decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i [...] marca 2009 r., wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. ([...]). Powyższe decyzje wyznaczają zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie. Jak wynika z zawiadomienia G.I.N.B. z dnia 13 października 2008 r. postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte na wniosek stron (S. K., E. P., D. P., G. K., E. T. oraz K. B.), złożony pismem z dnia 12 marca 2008 r. do Ministra Budownictwa. I to pismo potraktowane przez organ jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, powinno mieć kluczowe znaczenie w sprawie, jako wyznaczające zakres postępowania nieważnościowego, a nie inne pisma późniejsze, kierowane przez strony do organu i sądów administracyjnych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ właściwy do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, miał obowiązek w tym postępowaniu sprawdzić, czy jego decyzja z dnia [...] marca 2007 r. ewentualnie decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. są dotknięte wadami wymienianymi w art. 156 § 1 k.p.a. Poza tym nie można zapominać, że decyzja Wojewody Mazowieckiego Nr [...], została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należało zaś skontrolowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zgodnie z kryteriami określonymi w art. 145 § 1 p.p.s.a. Powyższe ustalenia precyzujące zakres postępowania administracyjnego i zakres kontroli sądowej, były niezbędne z uwagi na bardzo ogólnikowo określone wnioski stron w piśmie z dnia 12 marca 2008 r. oraz mało precyzyjne i niejasne sformułowania ocenne Sądu, zawarte w zaskarżonym wyroku. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że są one zasadne. Po pierwsze, w obszernych aktach administracyjnych przedstawionych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, odnaleziono wszystkie dokumenty, których brak stwierdził Sąd I instancji. Nie było więc żadnych podstaw do twierdzenia, że "organy w postępowaniu nadzorczym nie miały tych dokumentów, a więc ich ocena prawidłowości wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie była wnikliwa i pełna". Było to stwierdzenie całkowicie nieuprawnione i przedwczesne, co niewątpliwie negatywnie wpłynęło na dalszą ocenę zaskarżanej decyzji. Nie wiadomo co Sąd miał na myśli uznając, "i w rozpatrywanej sprawie ani stan faktycznych, ani też stan prawny nie zostały wyjaśnione w sposób pozwalający na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia". Zestawiając powyższe stwierdzenie z rzekomym brakiem dokumentów, nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd doszedł do takiego przekonania (oceny negatywnej postępowania administracyjnego). Również gołosłowne i bardzo lakoniczne jest następne stwierdzenie prowadzące do wniosku, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów stron zawartych we wniosku z dnia 12 marca 2008 r. Po pierwsze należy zauważyć, że skoro Sąd stwierdził brak pełnej dokumentacji co powoduje, iż "Sąd nie jest w stanie wyjaśnić nasuwających się w sprawie wątpliwości, czy zarzuty zgłoszone w sprawie zasługują na uwzględnienie, czy też nie", to nie powinien oceniać merytorycznie zaskarżonego aktu, gdyż takie oceny nie mogą być obiektywne i prawidłowe. Po drugie, jeśli twierdzi, że organ nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku stron, to należy pamiętać, że jest to postępowanie nieważnościowe, a nie odwoławcze i tylko okoliczności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji i to w granicach interesu prawnego stron (z zastrzeżeniem art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Natomiast we wniosku z dnia 12 marca 2008 r. podnoszone są też zarzuty nie dotyczące kwestionowanej decyzji a innych postępowań (w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia), czy też przesłanek do ewentualnego wznowienia postępowania. Należy również zgodzić się z tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wskazań co do dalszego postępowania (art. 141 § 4 p.p.s.a.) a w szczególności czego zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił; do czego się nie odniósł co było istotne w tym postępowaniu. Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. są w pełni uzasadnione. Należy też zgodzić się z poglądem przedstawionym w skardze kasacyjnej, że ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mają zastosowanie w konkretnej sprawie dopiero wtedy kiedy organ stwierdzi, że ma miejsce chociaż jedna z okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak powiedziano na wstępie w aktach sprawy jest decyzja lokalizacyjna Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. natomiast nie ma decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2004 r. ([...]), która wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2005 r., IV SA/Wa 77/05 została częściowo uchylona i skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 27 lipca 2006 r., II OSK 633/06. Przed ponownym rozpoznaniem sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wezwać organ do przedłożenia ww. brakującej w aktach decyzji, ewentualnie innych dokumentów, które uzna za niezbędne do rozpoznania skargi (art. 62 pkt 1 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.