I OW 74/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 2 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta N. S. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta N. S. a Prezydentem Miasta Ł. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.G. w sprawie przyznania zasiłku okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Ł. jako organ właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku Prezydent Miasta N.S. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N.S. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Ł. reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-P. przez wskazanie Prezydenta Miasta Ł. reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-P. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku J.G. o przyznanie pomocy finansowej. W uzasadnieniu wniosku podał, że Prezydent Miasta Ł. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. o znaku: l.dz. [...] uznał, iż jest organem niewłaściwym do rozpoznania wniosku J.G. o przyznanie pomocy finansowej i przekazał sprawę Prezydentowi Miasta N.S. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca jest osobą bezdomną. A zatem stosownie do treści art. 101 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej organem właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest organ gminy jego ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a więc Prezydent Miasta N.S. Wnioskodawca nie zgadzając się z tym, stwierdzeniem podał, że z akt sprawy wynika, iż J.G. mieszka w lokalu mieszkalnym w Ł. przy ul. [...]. W N.S. nie zamieszkuje natomiast od 2001 r. i nie jest tam także zameldowany. Wprawdzie miasto to jest miejscem jego ostatniego zameldowania na pobyt stały, to jednak obecnie koncentruje on swoje życie na terenie Ł., na co wskazuje zamieszkiwanie w tym mieście oraz zarejestrowanie w tamtejszym Urzędzie Pracy. J. G. nie ma zatem żadnych związków z N.S. Przebywa on zatem w Ł. z zamiarem stałego pobytu i to miasto jest miejscem jego zamieszkania (art. 25 Kodeksu cywilnego). Prezydent Miasta N.S. wskazując na treść art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wyjaśnił, iż w świetle tego przepisu za osobę bezdomną uznaje się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i nie zameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania, przy czym, każdy z tych stanów musi występować kumulatywnie. W związku z powyższym stwierdził, że skoro J.G. mieszka w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy, to nie jest osobą bezdomną w rozumieniu w/w przepisu, a zatem powoływanie się przez Prezydenta Miasta Ł. na art. 101 ust 2 omawianej ustawy jest bezpodstawne. Ponadto wskazał, że w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego cz. I z dnia 1 kwietnia 2010 r. w (pkt 8) wśród przyczyn wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej nie podano, aby J.G. był osobą bezdomną. Z tych względów, uznał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał art. 101 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość organów gminy należy ustalić wg miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, którym w tym przypadku jest miasto Ł. Prezydent Miasta Ł. reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-P. w odpowiedzi na wniosek wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta N.S. reprezentowanego przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N.S. jako organu właściwego do rozpoznania wniosku J.G. o przyznanie pomocy finansowej. Wskazał, że stosownie do treści art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. A zatem decydujące znaczenie mają dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu), przy czym wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli, gdyż nie jest czynnością prawną. Wystarczy jednak, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. W jego ocenie wyrażeniem takiego zamiaru nie może być adnotacja pracownika socjalnego sporządzającego wywiad środowiskowy z zainteresowanym. Z kolei, odnosząc się do faktu zarejestrowania J.G. w Urzędzie Pracy w Ł. wyjaśnił, że urząd ten rejestruje osoby bezdomne, natomiast osoby mające miejsce stałego zameldowania na terenie tego miasta rejestrują się w Urzędzie Pracy Nr 1 w Ł. Podkreślił, że poza dokonaniem rejestracji w Urzędzie Pracy J. G. nie podjął żadnych czynności zmierzających do podjęcia pracy, a jej celem było uzyskanie uprawnień do bezpłatnych świadczeń zdrowotnych. Poza tym, wskazał, że o zamiarze stałego pobytu J.G. w Ł. miał świadczyć fakt zajmowania przez niego lokalu mieszkalnego. Faktycznie przebywa on w Ł. w lokalu przy ul. [...], lecz za zgodą osoby mieszkającej w tym lokalu. Nie podjął on jednak żadnych działań, które można uznać za zachowanie świadczące, iż ma on zamiar ześrodkować swoją aktywność życiową w tym mieście. W konsekwencji, Prezydent Miasta Ł. stwierdził, że pobyt J.G. w Ł. nie może być uznany, za pobyt z zamiarem stałego pobytu, a miasto Ł. uznane jako miejsce jego zamieszkania. Z tych względów stwierdził, że w tej sprawie nie powinien znaleźć zastosowania art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, według którego właściwość organów ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, lecz art. 101 ust. 2 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór w rozpoznawanej sprawie jest negatywnym sporem o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta N.S. reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w N.S., a Prezydentem Miasta Ł. reprezentowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-P. i dotyczy ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku J.G. w sprawie przyznania pomocy finansowej. Przystępując do rozpoznania przedmiotowego wniosku podać należy, iż stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.), właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpoznania sprawy dotyczącej świadczenia z pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Z kolei, zgodnie z art. 101 ust. 2 tej ustawy w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W związku z powyższym przypomnieć należy, że pojęcie osoby bezdomnej jest pojęciem zdefiniowanym w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do art. 6 pkt 8 omawianej ustawy osoba bezdomna, to osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy ponad wszelką wątpliwość wskazuje na to, że J.G. zamieszkuje na terenie Ł. w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]. Lokal ten co jest także niesporne służy do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy. Zamieszkiwanie w tym lokalu przez J.G. bez posiadania stałego zameldowania w nim, nie czyni z niego osoby bezdomnej. Wyjaśnić należy, że na pojęcie osoby bezdomnej, o którym mowa w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej składają się dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie danej osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu służącym do zaspakajania potrzeb mieszkaniowych i jednocześnie nie posiadającą stałego zameldowania, zaś drugi odnosi się do sytuacji, kiedy osoba taka nie zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, a posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przy czym, każdy z tych stanów faktycznych musi występować kumulatywnie. W rozpoznawanej sprawie żaden z opisanych wyżej przypadków nie zachodzi kumulatywnie, albowiem J.G. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym , który opowiada rozumieniu lokalu przyjętego przez ustawę z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatora, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr 31 poz. 266 ze zm. ), a to, że nie jest w nim na stałe zameldowany nie czyni go bezdomnym w rozumieniu w/w przepisu ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też art. 101 ust. 2 cytowanej ustawy nie może mieć w tej sprawie zastosowania . Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje natomiast pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.- Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 63 ze zm.). Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile bowiem, ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r. sygn. akt I OW 85/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, iż w przypadku J.G. obie wymienione w tym przepisie przesłanki spełnia miasto Ł. Z akt sprawy wynika, że w dniu składania wniosku o przyznanie pomocy finansowej w tj. w dniu 24 marca 2010 r. jak i w dniu wydawania postanowienia o przekazaniu sprawy do Prezydenta Miasta N.S., wnioskodawca przebywał na terenie miasta Ł. Zamieszkuje on w Ł. w lokalu przy ul. [...], a także jest ujęty w rejestrze osób bezrobotnych prowadzonym przez Urząd Pracy w Ł. Powołane powyżej okoliczności uprawniają zatem do stwierdzenia, iż głównym ośrodkiem działalności J.G. jest Ł., a nie N.S., gdzie od dłuższego czasu nie mieszka. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawowe znaczenie ma bowiem fakt aktualnego przebywania J.G. z zamiarem stałego pobytu. Stwierdzić należy, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009 r. sygn. akt I OW 164/08 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, iż wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia w sprawie jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nie przesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu. W konsekwencji należy stwierdzić, że skoro J.G. nie jest osobą bezdomną, a miejscem jego zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego jest Ł., to stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organem właściwym do rozpoznania wniosku J.G. o przyznanie pomocy finansowej jest Prezydent Miasta Ł. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.