II SA/Bk 458/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 02 września 2010 r. sprawy ze skargi P. D. na zarządzenie Burmistrza Z. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, 2. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Burmistrza Z. na rzecz skarżącego P. D. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 3 grudnia 2009r. Burmistrz Z., powołując się na art. 63 ust.3 w zw. z art. 36 ust.4 w zw. z art. 37 ust.1 i 6 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzją z dnia [...] marca 2010r. nr [...] Burmistrz Z., na wniosek P. D., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech wolnostojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną zjazdów z drogi gminnej o nr ew. geod. [...], jeden zjazd poprzez działkę własną o nr [...], przewidzianych do realizacji na części działek o numerach:[...], [...] i [...]w obrębie K. gm. Z. W pkt 6 opisanej decyzji organ, powołując się na zarządzenie Burmistrza Z. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r., ustalił stawkę procentową jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 %. W dniu 8 marca 2010r. P. D. wezwał Burmistrza Z. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zarządzenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009r. jako niezgodnego z prawem, wskazując, że stawka procentowana opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości może być ustanowiona wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez radę gminy. Następnie, powołując się na bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa, P. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na zarządzenie Burmistrza Z. z dnia [...] grudnia 2009r. W ocenie skarżącego opisane zarządzenie rażąco narusza prawa i jest niezgodne z orzecznictwem, jakie prezentują w tej sprawie sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2008r. (II OSK 1887/07) przesądził, że rada gminy nie jest, wobec braku szczególnej podstawy prawej, uprawniona, w sytuacji, gdy brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i nie jest także uprawniony do jej ustalania w konkretnych decyzjach – wójt, burmistrz, prezydent. Powołując się na powyższe stanowisko skarżący podkreślił nadto, że w razie braku planu miejscowego brak jest podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zatem z zasady legalności wynika, iż sąd administracyjny ocenia czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Zaskarżonym w rozpatrywanej sprawie zarządzeniem Burmistrz Z. ustalił stawkę procentową opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 30 % w związku z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 63 ust.3 w zw. z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Przepis art. 63 ust. 3 ustawy stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy, na który m.in. powołuje się art. 63 ust. 3, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z art. 36 ust. 4 ustawy koresponduje unormowanie art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w razie braku planu miejscowego w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty i związanego z tym ustalenia wysokości stawki przez organ wykonawczy gminy (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07, Lex nr 464945, oraz wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 9 kwietnia 2009r., sygn. akt II S.A./Bk 15/09, WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2010r., sygn. akt II SA/Gd 623/09, WSA w Gliwicach w wyrokach z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 952/08 oraz z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II SA/GL 133/09 (wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając powołane wyżej przepisy oraz zaprezentowany kierunek orzecznictwa Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżone zarządzenie jest nieważne, albowiem zostało wydane przez Burmistrza Z. bez podstawy prawnej. Kompetencja do określenia wysokości opłaty wynikającej ze wzrostu wartości nieruchomość w wyniku uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, została w ustawie przekazana radzie gminy. Niedopuszczalne jest zatem, aby stawkę takiej opłaty określał organ wykonawczy gminy. Prowadziłoby to do przerzucenia kompetencji przyznanej przez ustawodawcę organowi uchwałodawczemu gminy na organ wykonawczy. Przyjęciu takiej wykładni, zdaniem Sądu, sprzeciwia się rodzaj uregulowania nakładającego na obywatela obowiązek o charakterze pieniężnym. Przyznanie, zatem organowi wykonawczemu (burmistrzowi) kompetencji do określenia stawki opłaty, stanowiącej obciążenie finansowe, prowadziłby do sytuacji, w której zarządzenie to stałoby się aktem prawotwórczym, jak to ma miejsce w przypadku uchwały rady gminy. Tymczasem, jak stanowi art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. O ile za dopuszczalne należy uznać powierzenie kompetencji do określenia wysokości opłaty organowi uchwałodawczemu gminy stanowiącemu prawo miejscowe, w zakreślonych przez ustawodawcę granicach, o tyle za niedopuszczalne uznać należy ustalenie wysokości stawki takiej opłaty przez burmistrza – jako organ wykonawczy w akcie prawa miejscowego, którym jest zarządzenie. Ponadto należy podkreślić, że przepisy powołane w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia mają zastosowanie wyłącznie do indywidualnych aktów stosowania prawa, jakimi są decyzje administracyjne, a nie do zarządzeń wydawanych przez organy gminy, które mają charakter aktów prawa miejscowego. Konkludując Burmistrz Z. nie miał podstawy prawnej do wydania zarządzenia w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 147 §1 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie stwierdzając przeszkód do stwierdzenia nieważności zarządzenia, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 209 i art. 210 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.