II OSK 1308/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 września 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 264/09 w sprawie ze skargi M.P.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r., 3. zasądza na rzecz skarżącego M.P.S. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 820 (słownie: osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym 380 (słownie: trzysta osiemdziesiąt) złotych kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r., którą Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2002 r. o poświadczeniu utraty obywatelstwa polskiego i odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez M.S. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Skarżący w dniu 15 stycznia 2002 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewoda Śląski stwierdził utratę obywatelstwa polskiego przez M.S. Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia [...] marca 2006 r. uchylił decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2002 r. i odmówił stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego. Skarga na decyzję z dnia [...] marca 2006 r. została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 846/06. Skarżący pismem z dnia 29 sierpnia 2008 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie stwierdzenia posiadania obywatelstwa przez skarżącego. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący utracił obywatelstwo polskie, ponieważ spełnił obie przesłanki, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49) – nabył obywatelstwo niemieckie oraz uzyskał zezwolenie na zamianę obywatelstwa polskiego uchwałą Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Zdaniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, ocena wyrażona w decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r., iż skarżący utracił obywatelstwo polskie, ponieważ uchwała Rady Państwa Nr 37/56 stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie była prawidłowa. Tym samym, w ocenie Ministra, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Ponadto odnośnie udzielenia przez Radę Państwa zgody na zmianę obywatelstwa w formie uchwały Nr 37/56 istnieją rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, stwierdził, że wobec niejednolitego w judykaturzy, jak i w doktrynie rozumienia skutków prawnych wydania uchwały Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim nie można uznać, że decyzja z dnia [...] marca 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowany akt narusza prawo w stopniu rażącym. W decyzji z dnia [...] marca 2006 r. przyjęto koncepcję wywoływania stosownych skutków prawnych przez uchwałę Rady Państwa Nr 37/56 w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. To, że Minister orzekając w przedmiocie nieważności, uznał, że zaprezentowana w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. koncepcja oceny skutków prawnych uchwały Nr 37/56 jest prawidłowa, nie ma istotnego znaczenia, ponieważ przedmiotem sprawy jest wyłącznie ocena, czy decyzja rażąco narusza prawo. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucił naruszenie: art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: P.p.s.a. oraz art. 15, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 k.p.a. Skarżący podniósł, że uchwała Rady Państwa Nr 37/56 mogła stanowić zezwolenie tylko dla grupy osób, które złożyły wniosek o wyrażenie zgody na zmianę obywatelstwa przed jej wydaniem, natomiast jako akt stosowania prawa nie mogła wywoływać takiego skutku prawnego w stosunku do osób, które dopiero po jej wydaniu złożyły odpowiednie wnioski. Uchwała Nr 37/56, jako akt stosowania prawa o charakterze generalnym nie mogła wywoływać skutków na przyszłość. Kwalifikowanie uchwały Rady Państwa o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa jako aktu stosowania prawa nie jest kwestionowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podnoszonych w skardze zarzutów, iż organ nie zbadał istoty sprawy w odniesieniu do zarzutów skarżącego, które sprowadzały się do tego, że wystąpił o zezwolenie na zmianę obywatelstwa po podjęciu uchwały Nr 37/56. Podstawą stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa, a wobec tego ocena w tym zakresie wymaga ustalenia czy doszło do naruszenia prawa oraz czy to naruszenie ma charakter rażący. Nie jest możliwe stwierdzenie, że naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego, jeżeli uprzednio nie zostanie stwierdzone naruszenie prawa. Ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie wskazały czy doszło do naruszenia prawa, ani na czym polegało to naruszenie, a organ odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji przyjmując, że nie została wydana z rażącym naruszenie prawa. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia do Sądu jest wydana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] marca 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez M.S. Rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego przez skarżącego, z powodu rażącego naruszenia przepisów art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, należało rozważyć, czy odmawiając stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2006 r. organ miał podstawy do przyjęcia, że kwestionowana decyzja nie narusza rażąco prawa, ponieważ skarżący utracił obywatelstwo polskie na skutek nabycia obywatelstwa niemieckiego oraz uzyskania zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie. W ocenie organu skarżący występując z wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie w 1964 r. uzyskał takie zezwolenie w drodze uchwały Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, ograniczył swoje rozważania jedynie do wskazania, na czym teoretycznie polega rażące naruszenie prawa oraz że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii tego, czy powołana uchwala mogła stanowić zezwolenie nie jest jednolite, a następnie na podstawie tych rozważań stwierdził, iż nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa. Należy wskazać, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, a zatem w tej sprawie pod kątem oceny, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim. Przy czym dokonanie tej oceny polega w pierwszej kolejności na ustaleniu, czy wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, a następnie w przypadku przyjęcia, że doszło do takiego naruszenia, należy ocenić, czy naruszenie to miało charakter rażący. Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko, które wynika z wyroku NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 925/07, że rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji jest wadliwe, gdy nie jest trafny pogląd, że kwestionowana decyzji nie narusza prawa, albowiem w takim przypadku, przyjmując odmienny pogląd, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa, konieczne jest dokonanie oceny, czy to naruszenie może być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do przepisu art. 13 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim nabycie obywatelstwa obcego, po uzyskaniu zezwolenia na zmianę obywatelstwa, pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Zasadniczy problem w tej sprawie dotyczy tego, że organy przyjęły, że skarżący uzyskał zezwolenie na zmianę obywatelstwa, albowiem zezwolenie to stanowiła uchwała Rady Państwa Nr 37/56. Istota sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców sprowadza się do oceny, czy można mówić o rażącym naruszeniu przepisów ustawy o obywatelstwie polskim w sytuacji, gdy organ przyjął, że powołana uchwała Rady Państwa z dnia 16 maja 1956 r. stanowiła zezwolenie na zmianę obywatelstwa w stosunku do skarżącego. Skarżący zarzut rażące naruszenie prawa wiąże z tym, że uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r., będąca aktem stosowania prawa nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa przez skarżącego, bowiem skarżący wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na niemieckie w 1964 r., a więc po podjęciu tej uchwały. Zdaniem skarżącego uchwała Rady Państwa, w żadnym razie nie mogła być zezwoleniem na zmianę obywatelstwa osoby wyjeżdżającej do Niemiec po podjęciu tej uchwały. Odnośnie tej kwestii organ nie zajął stanowiska. Ustawa z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim przewidywała możliwość utraty obywatelstwa polskiego na skutek nabycia obywatelstwa obcego jedynie po uzyskaniu zezwolenia właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych (art. 13). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy, o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych. Orzekanie o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego, ze skutkiem w postaci utraty obywatelstwa polskiego z chwilą nabycia obywatelstwa obcego, odnosiło się wobec tego do określonej osoby – obywatela polskiego, który wystąpił o uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1962 r. traktowała zezwolenie na zmianę obywatelstwa jako akt stosowania prawa rozumiany w ten sposób, że określony w ustawie organ (Rada Państwa), z powołaniem się na określoną w ustawie podstawę prawną, orzeka w sprawie określonych osób o zezwoleniu tym osobom na zmianę obywatelstwa polskiego. Przepisy ustawy o obywatelstwie polskim nie wskazywały jednak w jakiej formie i w jakim trybie postępowania jest rozstrzygana przez Radę Państwa sprawa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Kwestia ta stała się zatem przedmiotem sądowej wykładni. Przy czym w orzecznictwie wielokrotnie był prezentowany pogląd, że uchwala Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, gdyż nie sposób mówić o udzieleniu zezwolenia osobie, która o takie zezwolenie nie występowała (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 513/06). Takie stanowisko prezentuje skarżący i z tym wiąże zarzut rażącego naruszenia prawa. W tym aspekcie sprawa w ogóle nie była oceniana przez organ, a także przez Sąd. W rozpoznawanej sprawie organ uznał bowiem, że w kwestionowanej decyzji prawidłowo odmówiono potwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, ponieważ uchwała Rady Państwa Nr 37/56 stanowiła zezwolenie, o którym mowa w art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim w stosunku do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r., mimo zarzutów podnoszonych w skardze, nie zwrócił uwagi na to, czy organ odmawiając stwierdzenia nieważności przyjął, że doszło do naruszenia prawa, czy też w ogóle do naruszenia prawa nie doszło. Sąd pierwszej instancji całkowicie pominął zarzuty skarżącego, iż jego zdaniem uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. nie mogła stanowić zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego w stosunku do skarżącego i ograniczył swoje rozważania do stwierdzenia, że z uwagi na niejednolite orzecznictwo w zakresie skutków jakie wywoływała uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w tej sprawie. Tym samym doszło do naruszenie art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. i art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim, albowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie wydano, pomimo braku oceny, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz czy naruszenie to miało charakter rażącego naruszenie prawa. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na podstawie art. 188 P.p.s.a. Rozpoznając skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. i art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim, co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpatrując wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego, błędnie, bez należytego wyjaśnienia i odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, że uchwała Rady Państwa nie mogła stanowić zezwolenia w stosunku do osób, które do daty jej podjęcia nie występowały o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, przyjął, iż w ogóle nie doszło do naruszenia prawa w tej sprawie, ponieważ został spełniony warunek wydania zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Istota tej sprawy, do której organ w ogóle się nie odniósł, sprowadza się do tego, czy uchwała Rady Państwa Nr 37/56 z dnia 16 maja 1956 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego repatriantom niemieckim mogła stanowić zezwolenie, o którym mowa w art. 13 ustawy o obywatelstwie polskim w stosunku do osób, które o takie zezwolenie wystąpiły po podjęciu tej uchwały. Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie, kiedy skarżący wystąpił z wnioskiem o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego (w uzasadnieniu podano, że w 1958 r. podczas gdy z akt sprawy wynika, że w 1964 r.). Uzasadnienie decyzji zawiera także stwierdzenia, że oświadczenie woli zawarte we wniosku skarżącego o zmianę obywatelstwa zawierało deklarację opuszczenia terytorium Polski i udania się na pobyt stały do Izraela oraz że uchwała dawała generalne pod względem podmiotowym zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ocenić, czy kwestionowana decyzja oparta na ustaleniu, że skarżący uzyskał zezwolenie Rady Państwa na zmianę obywatelstwa narusza przepis art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, a jeżeli tak to, czy to naruszenie oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. O zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 200 w związku z art. 193 P.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym postępowania kasacyjnego.