II GSK 1439/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1095/10 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 września 2010 r. o sygn. IV SA/Wa 1095/10 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] kwietnia 2010 r. o nr [...] w przedmiocie zawieszenia wykonywania uprawnień zawodowych -uchylił zaskarżoną decyzję; orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku a także o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął, że nałożenie na K. K. – geodety uprawnionego do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii powyższej sankcji dyscyplinarnej nie było należycie uzasadnione. Wynikało to z rozpoznania skargi złożonej na działalność zawodową dotyczącą ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] położonymi w I., a także sporządzenia mapy tych nieruchomości i opinii dla potrzeb postępowania sądowego. Ustalono, że termin wykonania mapy sytuacyjnej dla celów sądowych został ustalony na 31 grudnia 2004 r., ale nie został dotrzymany jak też nie został przedłużony. Wynika to z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O. M.. Chodzi o to, że do dnia 22 lipca 2009 r. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) opracowanie to nie zostało zakończone i żadne materiały nie zostały przekazane do zasobu. Opracowanie jako mapa i mapa sytuacyjna do celów sądowych łącznie z opinią, zostały ukończone ale bez żadnej kontroli technicznej i bez złożenia operatu w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, zostały przekazane w dniu 16 września 2004 r. do Sądu Rejonowego dla m.st. W. III Wydziału Cywilnego. Z treści mapy opracowanej na podstawie danych archiwalnych wynikają również proponowane zmiany granic w stosunku do stanu istniejącego w ewidencji gruntów i budynków. Proponowane zmiany granic sąsiednich działek zostały opracowane bez wiedzy i udziału zainteresowanych stron. Poza powyższym przepisem, naruszony został także § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837). Dowodziło to wyjątkowej naganności i lekceważeniu porządku prawnego wykonywania zadań zawodowych. Konsekwencją tego jest przekazanie do obrotu prawnego materiałów i dokumentacji bez uprzednio dokonanej kontroli i nałożenia stosownej klauzuli. W ocenie Sądu I instancji, skoro rodzaj kary został wymieniony w art. 46 ust. 1 ustawy wyżej cytowanej a przepis nie wskazuje kryteriów wyboru konkretnej sankcji, to w ramach uznania administracyjnego należało uzasadnić zastosowanie konkretnej sankcji w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Nakazano zatem, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazać, jakimi przesłankami kierowano się przy wyborze tego rodzaju kary, mając na uwadze rodzaj i charakter naruszeń. Dopiero tak sporządzone uzasadnienie odpowiadać będzie wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i pozwoli na dokonanie oceny pod względem jej zgodności z art. 42 ust. 3 ustawy. Sąd I instancji przyznał, że istotnie, działalność zawodowa K. K. obciążona jest nieprawidłowościami w zakresie ustalonym przez organ. Stanowi to naruszenie stosowania prawa. Kwestia przedawnienia karania przedmiotowych przewinień nie ma zastosowania, skoro omawiana ustawa instytucji takiej nie przewiduje. Instytucji tej, z innych aktów prawnych, nie można zastosować. Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty były w części uzasadnione i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej K. K. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia wniosku o zawieszenie wykonywania uprawnień zawodowych względnie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 11, 12, 22 ust. 2 i 3, art. 23, 29 ust. 3, art. 36, 37 ust. 2, art. 46, 48 ust. 1 pkt 1, ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń, art. 118 kodeksu cywilnego, § 13 ust. 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2010 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania (Dz.U. Nr 78, poz. 837). Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77, 80, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30, poz. 168 ze zm.). W uzasadnieniu podała, że nie zebrano całości materiału dowodowego. Chodzi też o brak dowodu z akt sprawy Sądu Rejonowego dla m.st. W. III C 1443/02, Skarżąca sporządziła opinię, w której zawarła 10 wniosków. Na rozprawie wyjaśniła też podstawy wydania opinii. Strona tego postępowania w dniu 13 kwietnia 2007 r. została wezwana przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji, Geodezji i Kartografii do obowiązku złożenia oryginalnego i prawomocnego postanowienia sądowego w celu dokonania zmian danych w ewidencji gruntów. Właściciel miał obowiązek zgłaszać wszelkie zmiany objęte ewidencją gruntów. Skarżąca nie wiedziała, że jej praca została anulowana. Ta okoliczność nie została rzetelnie zbadana przez organ. Dano wiarę pomówieniom. Oznacza to, że kara nie jest uzasadniona. Sąd I instancji nie rozstrzygnął wszystkich zarzutów i pozostawił organowi nieograniczoną dowolność interpretacji przepisów prawa. Brak wszczęcia postępowania wykroczeniowego powoduje, że czyn ulega przedawnieniu. Skarga strony też się przedawniła. Przedawnienie uregulowane jest w art. 11 ustawy i 118 Kodeksu cywilnego. Skarżąca nie ponosi żadnej odpowiedzialności za zmiany danych w ewidencji gruntów. Obowiązek taki spoczywa na właścicielu nieruchomości. Podniesione zarzuty są uzasadnione i zasługują na uwzględnienie. Główny Geodeta Kraju nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, art. 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej, nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest sprawa sądowoadministracyjna, rozumiana jako kontrola przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej. Ogranicza się ona do kontroli legalności funkcjonowania tej administracji, a jedynym kryterium jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Sąd administracyjny kontrolując zgodność aktu z prawem orzeka na podstawie materiału faktycznego i dowodowego sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Przystępując do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy autor skargi kasacyjnej nie powołał żadnego przepisu postępowania, który został naruszony przez Sąd I instancji, stwierdzając ogólnie, że doszło do naruszenia art. 77, 80, 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sformułowana podstawa kasacyjna nie spełnia warunków określonych w art. 174 pkt 2 powyższej ustawy w związku z art. 176, gdyż jak wyżej stwierdzono w skardze kasacyjnej nie wskazano konkretnego, naruszonego przez Sąd I instancji przepisu postępowania, nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu konkretnego przepisu i nie wykazano, że uchybienie konkretnemu przepisowi mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skoncentrowały się na wyszczególnieniu tylko art. 77 k.p.a., nie wskazując jednak konkretnego przepisu postępowania. Samodzielne wyszukiwanie uchybień procesowych nie należy do zadań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przechodząc do naruszenia przepisów prawa materialnego, zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół kwestii związanej z brakiem uchybień dyscyplinarnych polegających na braku podstaw do zarejestrowania pracy geodezyjnej. W pierwszej kolejności skarga kasacyjna zarzuca niewłaściwe zastosowanie art. 12 omawianej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Naruszenie to polega na tym, że nie było podstaw do zarejestrowania pracy geodezyjnej a więc przypisania odpowiedzialności zawodowej jako obciążonej nieprawidłowości w zakresie stosowania prawa. Nadto, że naruszenie tego przepisu uregulowane jest w przepisach karnych tej ustawy a w szczególności art. 48. Wbrew twierdzeniom kasatora, Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo wskazał także ten przepis. Dokonując oceny pierwszego zarzutu należy zauważyć, że skarżąca przyjmując do wykonania i wykonując prace geodezyjne, nie zastosowała się do wymogów ustawy jak też do wymogów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r., w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianiu tych baz (Dz.U. z 2001 r. Nr 78, poz. 837) wydanego na podstawie delegacji ustawowej, tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis art. 12 ustawy obligował skarżącą jako wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, do zgłoszenia organom, o których mowa w art. 40 ust. 3 prac przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazania powstałych materiałów lub informacji o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Chodzi o uzyskanie dostępu do nich i korzystania z danych przechowywanych w państwowym zasobie geodezyjnym. Prace te podlegają rygorom powołanego rozporządzenia. W dalszej kolejności należało zachować wszelkie wymogi przewidziane przez omawianą ustawę i rozporządzenie. Nie ma znaczenia na jakie potrzeby prace te były sporządzane. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że skarżąca błędnie uznała, iż rygor wynikający z tych przepisów jej nie obowiązuje. Oznacza to, że naruszenie przepisów wskazanych przez Sąd I instancji jest w pełni uzasadnione. Istotnie, przepis art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy niezależnie od rygorów wymienionych w art. 46 ust. 1 ustawy w przypadku naruszenia art. 12 w ust. 2 przewiduje odpowiedzialność karną na podstawie przepisów o postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Odpowiedzialność z tej podstawy jest postępowaniem odrębnym w sprawie o wykroczenia a więc niezależną od odpowiedzialności zawodowej, o której mowa w art. 46 ustawy. W przedmiotowej sprawie, zastosowano rygor zawodowej odpowiedzialności określonej w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Tak więc odwołanie się do naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 ustawy nie jest trafne. Konsekwencją tego jest brak podstaw odwołania się do art. 45 § 1 kodeksu wykroczeń a więc instytucji przedawnienia. Podobnie jak do art. 118 kodeksu cywilnego także instytucji przedawnienia, a który w sprawie nie mógł być zastosowany. Wymieniony w zarzutach art. 11 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie został określony, w jaki sposób doszło do jego naruszenia. W swojej treści określa jedynie, że prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac. Odwołanie się kasatora do naruszenia art. 22 ust. 2, 3, art. 23, 29 ust. 3, art. 36, 37 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne jest także nieuzasadnione. Podobnie jak § 13 ust. 10 wymienionego wyżej rozporządzenia skoro związane jest z prowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym. O ile kasator powołuje się na ich naruszenie, to zmierza do wykazania, że rodzaj wykonywanych prac nie podlegał obowiązkowi zgłoszenia i przekazywania do zasobów geodezyjnych. Wbrew powyższym wywodom, skoro skarżąca korzystała z danych przechowywanych w zasobach geodezyjnych, to obowiązkiem jej było sprostać rygorom, o których mowa wyżej. W podsumowaniu powyższych wywodów należy podkreślić, że istota zarzutów skargi kasacyjnej zmierzała do zmiany uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w zakresie kwestionowania podstawy odpowiedzialności zawodowej i wymierzonej dolegliwości tej odpowiedzialności. Złożony wniosek o oddalenie wniosku Głównego Geodety Kraju, nie mieści się w przewidzianych formach orzeczniczych Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. art. 184, 185, 188 czy też 189 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych względów – Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.