II SA/Rz 492/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła SO (del.) Ewa Partyka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 września 2010 r. sprawy ze skargi A. K. na czynność Starosty Powiatu w przedmiocie odmowy udostępniania do wglądu oraz wydania odpisów z operatu geodezyjnego I. stwierdza bezskuteczność czynności administracyjnej Starosty Powiatu odmawiającej udostępnienia A. K. do wglądu dokumentacji technicznej państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie ujętym w piśmie Starosty z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Starosty Powiatu na rzecz skarżącej A. K. kwotę 563 zł /słownie: pięćset sześćdziesiąt trzy złote/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r. sygn. akt I OSK 829/09 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 627/08 oddalającego skargę wyżej wymienionej na czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu oraz ewentualnego wydania odpisów z operatu geodezyjnego uchylił kwestionowane orzeczenie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazane wyroki zapadły w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2006r. W. K. działający jako pełnomocnik A. K. zwrócił się do Starosty [...] o umożliwienie wglądu oraz ewentualne wydanie odpisów niektórych dokumentów z operatu geodezyjnego z rozgraniczenia określonych nieruchomości we wsi K. i wsi M. oraz wznowienia znaków granicznych między działką nr ewid. 2664/1 (stanowiącą własność A. K.) oraz działką nr 398/1, wykonanego w 2006r. przez geodetę J. J. W odpowiedzi na powyższe Starosta – w piśmie z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...] - podniósł, że operaty geodezyjne z rozgraniczeń nieruchomości złożone w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej będące dokumentacją techniczną stanowią zasób bazowy i zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. Nr 49, poz. 493) nie mogą być udostępniane osobom fizycznym. W piśmie tym Starosta wskazał, że odrębne operaty geodezyjne z rozgraniczenia nieruchomości dostępne do wglądu stronom objętym postępowaniem rozgraniczeniowym są przekazywane organom prowadzącym rozgraniczenia. Nadto podkreślił, iż aktualnie nie toczy się postępowanie administracyjne dotyczące działek wymienionych we wniosku strony. W piśmie z dnia 30 stycznia 2007r. działając przez pełnomocnika A. K. i wezwała Starostę do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieuwzględnieniu wniosku z dnia 22 grudnia 2006r. Odpowiadając na powyższe wezwanie (w piśmie z dnia 12 lutego 2007r., znak: [...] ) Starosta podtrzymał stanowisko zajęte w poprzednim piśmie tzn. z dnia [...] stycznia 2007r. Nie zgadzając się z działaniem Starosty A. K. – występując przez pełnomocnika W. K. - złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę wobec nie uwzględnienia jej wniosku z dnia 22 grudnia 2006 r. i zażądała stwierdzenia bezskuteczności czynności Starosty z dnia [...] stycznia 2007r. oraz z dnia [...] lutego 2007r. bądź ich uchylenia oraz uznania, iż przysługuje jej uprawnienie do udostępnienia powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w części odnoszącej się do zasobu użytkowego określonej w jej wniosku oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - art. 40 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późn. zm. powoływanej dalej jako ustawa praw geodezyjne i kartograficzne/, - § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (zwanego dalej rozporządzeniem z 17 maja 1999 r. /Dz.U. Nr 49, poz. 493/, - § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 17 maja 1999 r. - § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz § 2 pkt 9 i pkt 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie poprzez niezastosowanie przy kompletowaniu dokumentacji z przeprowadzonego rozgraniczenia i wznowienia znaków granicznych oraz przy rozpoznawaniu jej wniosku obowiązujących standardów technicznych a to: instrukcji technicznej 0 – 4 w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz instrukcji technicznej 0 – 3 w zakresie kompletowania dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Na poparcie swego stanowiska odnośnie konieczności uwzględnienia jej żądania zawartego we wniosku z 22 grudnia 2006r,. skarżąca powołała art. 2 pkt 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 3 ust. 3, § 1 pkt 1 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia z 17 maja 1999r., jak też załącznik 1 do tego aktu wykonawczego. Wskazała również na art. 40 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, z którego wynika, iż zasób geodezyjny i kartograficzny ma służyć potrzebom obywateli. Końcowo składająca skargę podniosła, iż czynności Starosty z dnia [...] stycznia oraz [...] lutego 2007r. obarczone są wadą skutkującą ich nieważnością, bowiem zaadresowane zostały do W. K., który nie jest stroną w niniejszej sprawie, występując jedynie jako pełnomocnik swej mocodawczyni A. K. Oddalając powołaną wyżej skargę A. K. wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przesądził najpierw, iż przedmiotem tej skargi jest czynność Starosty z dnia [...] stycznia 2007r. z zakresu administracji publicznej podlegająca kontroli sądowoadministracyjnej na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny jej legalności Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Uzasadniając to stanowisko wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje m. in. informacje dotyczące gruntów. Informacje o gruntach, budynkach i lokalach zawiera operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów, co wynika z art. 24 ust. 1 ustawy. Sąd podniósł, że stosownie do § 1 pkt 1 i § 3 pkt 3 rozporządzenia z 17 maja 1999r. operat ewidencyjny gromadzony jest w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, który w miastach będących siedzibą miasta na prawach powiatu gromadzony jest w powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Sąd zaznaczył, iż wypisy oraz wyrysy z operatu ewidencyjnego wydawane są przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków (starostę) odpłatnie na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek lub lokal, osób fizycznych lub prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie oraz na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast dokumentacja z rozgraniczenia zawiera tzw. operat rozgraniczeniowy w rozumieniu § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999r. (Dz. U. Nr 45, poz. 453), w skład którego wchodzi m. in. dokumentacja techniczna wykonana przez uprawnionego geodetę i podlega ona przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stosownie do unormowań rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (Dz. U. Nr 78, poz. 837). Uwzględniając wskazane wyżej regulacje prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że starosta uprawniony jest do udzielania informacji o gruntach, budynkach i lokalach w sposób określony w art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie ma natomiast uprawnień do udostępnienia osobom fizycznym zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r. uchylił wskazane orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania uznając, iż Sąd pierwszej instancji nie zastosował w sposób prawidłowy przepisów prawa materialnego tj. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, jak też wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych, z których skarżąca A. K. wywodziła swoje uprawnienie do wglądu do operatu geodezyjnego. NSA zwrócił uwagę na przepisy art. 40 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 wskazanej ustawy, z których wynika, że państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny służyć ma m. in. potrzebom obywateli. Zgodnie z załącznikiem 1 do rozporządzenia z 17 maja 1999r. zasób powiatowy (którego prowadzenie i udostępnianie należy do kompetencji starostów) stanowią materiały m. in. pozyskane w trybie art. 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym ewidencja gruntów, a w szczególności dokumenty geodezyjne i kartograficzne powstałe w toku modernizacji i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w tym dokumenty ustalenia stanu władania i badania ksiąg wieczystych, pomiaru granic, rozgraniczania i podziałów nieruchomości oraz opracowań dla celów prawnych. W dalszej części NSA zaznaczył, iż z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 17 maja 1999r. wynika, że materiały z grupy funkcjonalnej państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jakim jest zasób użytkowy są materiałami do bezpośredniego i powszechnego udostępniania. Jakie dokumenty powinny znajdować się w każdym z zasobów w tym w zasobie użytkowym określa załącznik nr 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 4 lutego 1992r. (wydanego w oparciu o art. 19 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). NSA podkreślił, iż podstawą do udzielenia informacji z operatu ewidencyjnego jest oprócz art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, także ust. 2 tego artykułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, do której uprawnia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowana jest zgodnie z § 2 tego przepisu pod względem legalności, a zatem sąd bada aspekt zgodności skarżonego aktu (czynności) tak z prawem materialnym jak i procesowym. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. – zwana dalej p.p.s.a./, przedmiotem takiej kontroli mogą być m. in. czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględnienie skargi na tego rodzaju czynność polega - jak stanowi art. 146 § 1 P.p.s.a. -na stwierdzeniu jej bezskuteczności, Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarga niniejsza jest zasadna Kwestia dopuszczalności badania czynności będącym przedmiotem skargi została już przesądzona. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, iż w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010r. uchylił wcześniejszy wyrok tut. Sądu z dnia 19 stycznia 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na nieprawidłowe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych, które to regulacje odnoszą się do kwestii będących przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wyjaśnił znaczenie i zastosowanie przepisów, na których naruszenie wskazywała skarżąca. Oznacza to, iż Sąd rozpoznający obecnie sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną w niej przez NSA, co wynika z jednoznacznego brzmienia art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Tym samym nie może on formułować w tej sprawie żadnych nowych ocen prawnych, które stałyby w sprzeczności z wyrażonym przez Sąd wyższej instancji poglądem w danym zakresie, lecz obowiązany jest do pełnego podporządkowania się temu stanowisku. Jak wynika z okoliczności sprawy A. K. domagała się udostępnienia jej danych z tzw. zasobu użytkowego powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. We wniosku z dnia 22 grudnia 2006r. zażądała ona umożliwienia jej wglądu do dokumentów z operatu geodezyjnego z rozgraniczenia szczegółowo określonych nieruchomości oraz wznowienia znaków granicznych między tymi nieruchomościami. Stosownie do art. 40 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, w skład którego wchodzą tak zasób centralny jak i zasoby wojewódzkie i powiatowe, służy gospodarce narodowej, obronności państwa, nauce, kulturze, ochronie przyrody i potrzebom obywateli. W świetle ust. 3 pkt 3 powołanego przepisu, gromadzenie, prowadzenie i udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom, osobom prawnym oraz osobom fizycznym należy -w zakresie zasobów powiatowych - do starostów. Zawartość zasobu powiatowego określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999r., który w pkt III ppkt 5 lit. e stanowi, iż należą do niego materiały pozyskane w trybie art. 12 ustawy, w tym ewidencja gruntów i budynków, w szczególności zaś dokumenty geodezyjne i kartograficzne powstałe w toku zakładania, modernizacji i aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, w tym dokumenty ustalenia stanu władania i badania ksiąg wieczystych, pomiaru granic, rozgraniczania i podziałów nieruchomości oraz opracowań dla celów prawnych. Należy także wskazać na przepis § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 1999r., który ustalając jako jedną z grup funkcjonalnych zasobu zasób użytkowy stanowi, że tworzące go materiały służą do bezpośredniego i powszechnego udostępniania. Udostępnianie to, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny może się odbywać także na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, wedle którego informacje o gruntach, budynkach i lokalach (o których mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i pkt 4 tej ustawy) są jawne i powszechnie dostępne. Biorąc więc pod uwagę powołane wyżej regulacje prawne i dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny ich wykładnię Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę A. K. na czynność Starosty z dnia [...] stycznia 2007r. o odmowie udostępnienia jej danych z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stwierdzając jej bezskuteczność na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Powszechna dostępność na kanwie art. 24 ust. 2 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oznacza brak uzależnienia od wykazania interesu prawnego /tak NSA w wyroku z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 898/09 Centralna Baza Orzeczeń Sądowych/. W świetle wyżej powołanych przepisów ustawowych wynikające z § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r. ograniczenia w zakresie podstaw udostępniania zasobu należało uznać za niekonstytucyjne bo przekraczające zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z tym Sąd odmówił zastosowania w/w przepisu w zakresie w jakim ograniczałby dostępność materiałów z zasobu użytkowego, który zgodnie z art. 40 ust. 1 wyżej powołanej ustawy ma służyć potrzebom obywateli, a zgodnie z art. 24 ust. 2 w zakresie określonym art. 20 ust. 1, 2 pkt 3 i 4 ma zapewnić jawność i powszechną dostępność konkretnych informacji. Jeżeli materiały zgromadzone w zasobie użytkowym zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 17 maja 1999 r. mają być bezpośrednio i powszechnie dostępne, to nie można stwarzać dodatkowych barier ograniczających ten dostęp. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest również okoliczność, że A. K. była stroną postępowania administracyjnego, na potrzeby którego i w związku z którym powstały dokumenty, do których domaga się wglądu. Oczywistym jest, że kwestia następcza ewentualnego wydania odpisów niektórych dokumentów będzie możliwa do zrealizowania po sprecyzowaniu o jakie konkretnie dokumenty chodzi i po uiszczeniu stosownych opłat. Rozpoznając zatem ponownie wniosek strony organ zobowiązany będzie do uwzględnienia wyrażonego w niniejszym uzasadnieniu stanowiska Sądu, będącego konsekwencją wyrażonego wcześniej poglądu NSA w tej sprawie. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania opiera się o art. 200 p.p.s.a. Sąd zaliczył do nich następujące kwoty: 200 zł - wpis od skargi, 100 zł - wpis od skargi kasacyjnej od postanowienia WSA w Rzeszowie z dnia 22 lutego 2008r. o odrzuceniu skargi A. K., 244 zł - opłata za sporządzenie wskazanej skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa /w odniesieniu do kosztów nie uwzględnionych przez NSA przy rozpoznaniu skargi A. K. na postanowienie tut. Sądu z dnia 22 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 278/07/ dla radcy prawnego, 2 zł – opłata kancelaryjna za wydanie kserokopii znajdującego się w aktach sprawy dokumentu.