II OSK 2452/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia NSA del. Anna Żak Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 430/10 w sprawie ze skargi J. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy N. 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz stwierdza nieważność zarządzenia zastępczego Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2010 r., 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz J. S. kwotę 960 (dziewięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 430/10 oddalił skargę J. S. na zarządzenie zastępcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy N. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Podlaski, działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy N. J. S. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że radny J. S. pełni funkcję przewodniczącego Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego, który wykonuje obsługę kasową budżetu gminy. Powyższa działalność, zdaniem Wojewody, jest działalnością zakazaną w rozumieniu art. 24f ust.1 i 1a ustawy o samorządzie gminnym. Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze wywiódł radny J. S. W uzasadnieniu skarżący powołał się na przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, wywodząc, że co prawda rada nadzorcza jest organem banku, jednakże nie ma ona uprawnień do zarządzenia bankiem. Ponadto rada nadzorcza banku spółdzielczego jest organem kolegialnym, a jej przewodniczący nie ma żadnej funkcji wiodącej, ani głosu decydującego. W tych okolicznościach skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że jako Przewodniczący Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego zarządza jego działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że radny Gminy N. J. S. pełni funkcję przewodniczącego Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego, który wykonuje obsługę kasową budżetu Gminy N. . Zagadnieniem wymagającym ustalenia jest natomiast, czy w tych okolicznościach radny naruszył zakaz, przewidziany w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że radny gminy nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W świetle opisanej regulacji art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wygaśnięcie mandatu następuje w przypadku ustalenia prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminnego. Ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego w prowadzonej działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Wykorzystanie mienia komunalnego jest, zatem, wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma przy tym znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia radny odniósł korzyści, czy też nie. Przepis art. 24f ust.1 cyt. ustawy nie wprowadza też kryterium bezpośredniego związku funkcjonalnego wykorzystywania mienia komunalnego z prowadzoną działalnością gospodarczą (tak NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2010r. II OSK 921/10). Powołana regulacja ma niewątpliwie charakter represyjny, bowiem naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Zdaniem Sądu, przypomnieć jednak należy, że celem regulacji wprowadzających ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne było zapobieżenie angażowaniu się tych osób w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość autorytet konstytucyjnych organów państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do prawidłowego funkcjonowania. W kontekście powyższych rozważań pełnienie przez skarżącego, będącego równocześnie radnym gminy, funkcji przewodniczącego Rady Nadzorczej Banku Spółdzielczego sprawującego obsługę finansową gminy narusza, zdaniem Sądu, zakaz określony w art. 24f ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał Sąd, ustrój i funkcjonowanie banków spółdzielczych uregulowane jest w ustawie z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252) oraz w ustawie z dnia 16 września 1982r. - Prawo spółdzielcze (t.j. Dz. U. z 1995 r. Nr 54, poz. 288 ze zm.). Bank spółdzielczy, tak jak każdy inny bank, prowadzi działalność gospodarczą, zaś czynności takiego podmiotu stosownie do art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Prawo bankowe (Dz.U. z 2002r. Nr 72, poz. 665 ze zm.), określa się jako działalność gospodarczą. Obsługa finansowa gminy sprawowana przez bank jest prowadzona za wynagrodzeniem w oparciu o umowę. Prowadząc związane z tą obsługą działania bank może podejmować wszystkie opisane wyżej czynności bankowe. Kontrolę i nadzór nad działalnością banku spółdzielczego sprawuje rada nadzorcza. Jest ona odpowiedzialna m.in. za uchwalanie planów i programów gospodarczych, nadzorowanie i kontrolowanie działalności banku, dokonywanie okresowych ocen wykonywania przez bank jego zadań gospodarczych, zatwierdzanie struktury organizacyjnej banku, regulaminu pracy zarządu, wybieranie i odwoływanie prezesa. Uwzględniając powołane wyżej przepisy oraz katalog czynności kontrolno – nadzorczych, jakie przypisane są radzie nadzorczej banku spółdzielczego, nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że radny będący przewodniczącym rady nadzorczej banku sprawującego obsługę gminy, nie zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia tej gminy oraz że ta działalność nie może być uznana za stwarzającą niebezpieczeństwo wykorzystywania mandatu radnego dla tej działalności. Wątpliwości Sądu nie budzi również okoliczność, iż obsługa bankowa, finansowa jednostki samorządu terytorialnego stanowi prowadzenie przez bank działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego i spełniona zostaje w takim przypadku przesłanka, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2008r. sygn. akt II OSK 63/08, wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2009r. sygn. II SA/Wa 1502/09, niepublikowane). Wobec powyższego Sąd stwierdził, że radny będąc przewodniczącym rady nadzorczej banku spółdzielczego, wykonującego obsługę finansową gminy, zarządzał działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie gminy. Naruszył tym samym zakaz ustanowiony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością. Skoro zaś Rada Gminy nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze na podstawie art. 98a ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Przedstawiona wykładnia prawa, z uwagi na antykorupcyjną regulację prawną, nie może być uznana, wbrew poglądowi, jaki prezentuje w tym zakresie – skarżący, za restrykcyjną. Celem tej regulacji jest umacnianie gwarancji rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku J. S. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący, co ostatecznie skutkowało przyjęciem naruszenia przez stronę zakazu określonego w ww. przepisie prawa i stwierdzeniem wygaśnięcia sprawowanego przez J. S. mandatu radnego Gminy N. Wskazując na powołaną podstawę kasacyjną, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie dokonał rekonstrukcji treści normy określonej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przyjmując, iż swoją hipotezą artykuł ten określa dotyczący radnych zakaz pełnienia funkcji w organie kontrolnym banku sprawującego obsługę kasową gminy, w której radny uzyskał mandat. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że pełnienie funkcji w organie nadzorczym banku jest równoznaczne z zarządzaniem działalnością banku, tj. działalnością gospodarczą z wykorzystaniem majątku komunalnego, zdaniem strony jest nieuprawnione i niemożliwe do zaakceptowania w obowiązującym porządku prawnym. W ocenie strony, ww. interpretacja art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przyjęta przez organ - Wojewodę Podlaskiego i niezakwestionowana przez Sąd sprzeczna jest z literalnym brzmieniem tego przepisu. W ocenie strony zrównanie w znaczeniu i skutkach faktu pełnienia funkcji przewodniczącego rady nadzorczej banku, sprawującego obsługę kasową budżetu gminy z pojęciem zarządzania działalnością takiego banku lub bycia przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, jest nieuprawnione i jako takie stanowi naruszenie normy określonej w art. art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zasady wykładni przepisów prawa nakazują w pierwszej kolejności stosować wykładnię językową, a dopiero gdy ta okaże się niewystarczająca można posłużyć się wykładnią celowościową, systemową, a ostatecznie wykładnią funkcjonalną. Z uwagi na powyższe, w ocenie strony, nie bez znaczenia dla prawidłowego stosowania przepisu art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma odniesienie treści tego przepisu do zakazów aktywności osób pełniących funkcje w organach samorządu określonych przez ustawodawcę w innych aktach prawnych regulujących tą samą sferę życia publicznego. Skarżący wskazał, że również w doktrynie nie budzi wątpliwości, iż w użyte w konkretnym przepisie - art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określenia są dostatecznie dookreślone i nie mogą być wykładane w sposób pozostający w sprzeczności z innymi przepisami prawa, w tym statuującymi funkcjonowanie podmiotów uczestniczących w życiu gospodarczym. Z redakcji przepisu wynika, że podstawowe znaczenie ma określenie "prowadzić", tzn. nie jedynie uczestniczyć w jednostce będącej przedsiębiorcą, choćby biernie, ale mieć samodzielną kompetencję do zarządzania sprawami przedsiębiorstwa, w którym się uczestniczy. W spółkach osobowych (niemających osobowości cywilnoprawnej) takimi osobami są z mocy wyraźnych przepisów kodeksu spółek handlowych wspólnicy spółek jawnych i komplementariusze spółek komandytowych. I jedni, i drudzy z ustawy mają prawo prowadzenia spraw spółki. Natomiast nie są nimi - również z mocy wyraźnych zapisów kodeksu spółek handlowych - ani komandytariusze spółek komandytowych, ani też akcjonariusze spółek komandytowo-akcyjnych. Nie mają bowiem oni prawa prowadzenia spraw spółek, w których uczestniczą, a ich udział jest wyłącznie kapitałowy. Jeśli zaś chodzi o przedsiębiorców będących osobami prawnymi (np. spółdzielni czy stowarzyszeń), to ich członkowie nie mają z samego faktu członkostwa prawa prowadzenia spraw takiego przedsiębiorcy, a zatem również i ich nie dotyczy zakaz zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g., chyba że obejmują funkcje w zarządzie tych przedsiębiorców albo stają się ich przedstawicielami (np. kuratorami) lub pełnomocnikami (np. przez sprawowanie prokury). (tak: komentarz do art. 24 f- S. Płażek, LexPolonica, podkreślenia własne). W kontekście powyższego również nieuprawnionym jest przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zakres uprawnień rady nadzorczej banku spółdzielczego, tj. sprawowanie kontroli i nadzoru nad działalnością spółdzielni (vide: art. 44 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (t.j. Dz.U. Z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.) może być uznany za jednoznaczny z uprawnieniem do zarządzania działalnością banku. Żaden przepis prawa nie daje radzie nadzorczej uprawnień do zarządzania działalnością banku. Ponadto, jak wynika również z przepisów ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz.U. Nr 119, poz. 1252 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (t.j. Dz.U. Z 2002 r., Nr 72, poz. 665 z późn. zm.), rada nadzorcza banku spółdzielczego jest organem kolegialnym, przewodniczącemu zaś nie przypisano w systemie organów banku / spółdzielni, żadnej funkcji wiodącej, ani głosu decydującego. Trudno więc zgodzić, się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że strona pełniąc funkcję Przewodniczącego Rady Nadzorczej banku spółdzielczego zarządzała działalnością tego banku z wykorzystaniem mienia komunalnego. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie, podnosząc że nie zasługuje ona na uwzględnienie pod względem merytorycznym, a podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie znajdują one uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zażył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie, czy radny pełniący funkcję przewodniczącego rady nadzorczej banku spółdzielczego, wykonującego obsługę kasową budżetu gminy należy do kręgu osób, o których mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Celem wskazanego przepisu - jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2010r. w sprawie sygn. akt II OSK 877/10 - jest wyeliminowanie sytuacji, w których radny m.in. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat lub zarządza taką działalnością, bądź też jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu, przy czym rozstrzygający jest w tym zakresie sam fakt korzystania z mienia komunalnego. Bezspornie bank, jako podmiot gospodarczy, prowadzi działalność gospodarczą. Działalnością bankową niewątpliwie zarządza, w przypadku banków spółdzielczych, zarząd, który składa się co najmniej z trzech osób (art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających). To zarząd banku spółdzielczego kieruje działalnością banku oraz reprezentuje go na zewnątrz (art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego), co oznacza, że w imieniu banku składa oświadczenia woli, podejmuje decyzje kredytowe, zarządza ryzykiem operacyjnym banku. W związku z tym o członku zarządu banku spółdzielczego można powiedzieć, że zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez bank. Natomiast statusu członka zarządu banku spółdzielczego, jako osoby zarządzającej działalnością banku nie można automatycznie przyporządkować członkowi rady nadzorczej takiego banku. Stosownie do art. 44 Prawa spółdzielczego rada sprawuje kontrolę i nadzór na działalnością spółdzielni. Zatem jest to organ nadzorczy, a nie zarządzający. Ze wskazanych przez Sąd pierwszej instancji kompetencji rady nadzorczej banku spółdzielczego, do których należy uchwalanie planów i programów gospodarczych, nadzorowanie i kontrolowanie działalności banku, dokonywanie okresowych ocen wykonywania przez bank jego zadań gospodarczych, zatwierdzanie struktury organizacyjnej banku, regulaminu pracy zarządu, wybieranie i odwoływanie prezesa, nie można wyprowadzić, że rada nadzorcza banku spółdzielczego zarządza działalnością bankową. Żadna z tych kompetencji nie jest kompetencją stricte zarządczą, gdyż te przyznane zostały wyłącznie zarządowi banku spółdzielczego. Członkowie rady nadzorczej nie mają prawa prowadzenia spraw banku spółdzielczego, a co za tym idzie nie są osobami zarządzającymi działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jest przepisem restrykcyjnym, nie należy wykładać nadmiernie szeroko. Dlatego też brak jest podstaw, aby pojęcie zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego odnosić nie tylko do funkcji, z którymi wiążą się faktyczne kompetencje do kierowania, administrowania daną działalnością, lecz także do funkcji nadzorczych, przypisanych radzie nadzorczej banku spółdzielczego. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pełnienie przez radnego funkcji przewodniczącego rady nadzorczej banku spółdzielczego, wykonującego obsługę finansową jednostki samorządu terytorialnego nie spełnia przesłanki, o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym przesłanki do zastosowania art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a..