II SA/Go 607/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg E.J. i J.J. na pismo Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...] i czynności w przedmiocie sprzedaży lokalu mieszkalnego i prawa pierwszeństwa w jego nabyciu postanawia: odrzucić skargi. Pismem z dnia [...] lipca 2010r. E.J. i J.J. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.: 1. pismo Wójta Gminy z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], nazwane przez skarżących "aktem w postaci odmowy prawa pierwszeństwa w nabyciu najmowanego lokalu w drodze bezprzetargowej", zarzucając mu niezgodność z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) w związku z art. 13 ust. 2, art. 28 ust. 2 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, wnosząc o jego uchylenie i uznanie w wyroku zachowania przez nich jako najemców prawa pierwokupu ww. lokalu; 2. czynności Wójta Gminy związane ze sprzedażą najmowanego przez nich lokalu nr [...] jako niezgodnych z przepisami prawa, w szczególności art. 5 Kodeksu cywilnego, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 13 ust. 2, art. 28 ust. 2-3 i art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603), § 7 załącznika do uchwały nr XII/54/2007 Rady Gminy z dnia [...] września 2007r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy, art. 5 ust. 6 w związku z ust. 5b, art. 63 ust. 1 w związku z art. 60, art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118). Skarżący zarzucili, iż wprowadzono ich w błąd co do wartości oferowanego lokalu poprzez utrzymywanie, że oszacowano wartość lokalu kompletnie pomimo widocznych, rażących błędów matematycznych w dokonanych przez rzeczoznawcę obliczeniach i ocenach walorów lokalu oraz wnieśli o unieważnienie w całości procedury sprzedaży lokalu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ podał, iż nigdy nie odmawiał skarżącym prawa pierwokupu spornego lokalu oraz że nie widzi przeszkód, aby mogli skorzystać z prawa pierwokupu ww. lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegały odrzuceniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd bada legitymację skargową, zachowanie terminu oraz warunków formalnych skargi, a przede wszystkim dokonuje oceny dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi głównie o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu jest pismo z dnia [...] maja 2010 r., w którym Wójt Gminy poinformował skarżących E. i J.J. o procedurze, której muszą dopełnić, aby skorzystać z prawa pierwszeństwa nabycia wynajmowanego przez nich lokalu mieszkalnego nr [...] oraz czynności Wójta Gminy związane ze sprzedażą tego lokalu. Przy przedmiotowym piśmie organ doręczył skarżącym protokół uzgodnień dotyczących sprzedaży lokalu i wezwał do dostarczenia podpisanych egzemplarzy protokołu w terminie 7 dni. Wójt wskazał także termin i miejsce wyznaczone do zawarcia umowy kupna-sprzedaży spornego lokalu. Jednocześnie organ poinformował, iż odmowa podpisania przesłanego w załączeniu protokołu uzgodnień, brak zapłaty za nabywany lokal w wyznaczonym terminie lub niestawienie się w podanym terminie w miejscu zawarcia umowy będzie równoznaczne z rezygnacją z prawa pierwokupu najmowanego lokalu. W ocenie Sądu treść skargi oraz wezwania przez skarżących z dnia [...] maja 2010 r. "do zaprzestania naruszenia prawa" jednoznacznie wskazują, iż E. i J. małżonkowie J. kwestionują tryb przeprowadzenia procedury związanej ze zgłoszeniem zamiaru nabycia najmowanego lokalu w trybie bezprzetargowym, w tym ustalenia wartości i stanu przedmiotu ewentualnej umowy sprzedaży oraz możliwość utraty prawa pierwszeństwa w nabyciu spornego lokalu. Dla oceny czy niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych istotne znaczenie ma wskazanie procedury, w jakiej następuje zbycie nieruchomości stanowiącej mienie komunalne (lub należące do Skarbu Państwa). Tryb zbywania (sprzedaż, oddanie w użytkowanie wieczyste) nieruchomości należących do gminy, stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Celem przetargu jest bowiem umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy wyboru najkorzystniejszej dla niego oferty (ochrona interesu publicznego) spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu i na zawarcie z wybranym oferentem umowy. Wszyscy uczestnicy przetargu mają takie same prawa i obowiązki oraz podlegają jednolitym regułom postępowania. Kodeksowa regulacja przetargu opiera się na zasadzie wolności kontraktowej (por. Z. Radwański: Prawa cywilne - część ogólna, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 302 i n.). Ustawodawca jednocześnie w art. 37 ust. 2 i ust. 3 wymienił sytuacje, kiedy zbycie nieruchomości następuje bez przetargu. Wyliczenie zawarte w ust. 2 i ust. 3 art. 37 ma charakter taksatywny, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych przepisach sprzedaż nieruchomości wymaga przetargu. Stosownie do treści art. 38 ust. 1 ugn przetarg ogłasza, organizuje i przeprowadza właściwy organ albo minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, oraz do nieruchomości ujętych w ewidencji, o której mowa w art. 60a ust. 2 pkt 1. Jednakże przed ogłoszeniem o przetargu, stosownie do treści art. 38 ust. 3 ugn, wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zobowiązany do ustalenia czy w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające dokonanie przeznaczonej do sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, iż pojęcie "sprawa z zakresu administracji publicznej", którym posługuje się ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując zakres spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych (art. 3 § 1 ppsa), należy interpretować w sposób szeroki (uchwała sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 stwierdził, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują (także uchwała NSA sygn. akt l OPS 4/08). W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalne uznaje się wniesienie skargi, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie na uchwałę rady gminy w przedmiocie przekazania do sprzedaży w trybie bezprzetargowym (np. wyrok WSA w Szczecinie sygn. akt II SA/Sz 70/08, wyrok NSA sygn. akt l OSK 1199/08, wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 620/07, wyrok NSA l OSK 503/08) oraz na zarządzenie Burmistrza w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży (np. wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt II SA/Wr 36/09, wyrok WSA w Lublinie sygn. akt II SA/Lu 622/06, wyrok NSA sygn. akt l OSK 159/07). Wyjaśnić należy, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 kc). Wprawdzie uprawnienia jednostki samorządu terytorialnego doznają w tym zakresie ograniczenia, które uzasadnione jest interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu. Jednakże gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. Z treści przepisu art. 38 ust. 3 ugn wywieść można, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest przed ogłoszeniem przetargu przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia, czy w sprawie nie zachodzi okoliczność uzasadniająca dokonanie sprzedaży w trybie bezprzetargowym, poinformować te osoby o takiej możliwości i rozpatrzyć wniesione przez nie wnioski. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, informacji o nieruchomości, której ten wniosek dotyczy, nie zamieszcza się w ogłoszeniu o przetargu. Jednakże w przypadku, gdy w sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 37 ust. 2 i 3 ugn, organ ogłasza przetarg. W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku, następuje etap, w którym strony podejmują rokowania (art. 28 ust. 2 ugn). Przepisy prawa nie upoważniają organu do wydania władczego orzeczenia w sprawie, w zakresie złożonego wniosku, adresowanego do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Władztwo organu, w szerokim ujęciu pojęcia administracji publicznej, przejawia się w tym przedmiocie w czynności zarządzenia ogłoszenia przetargu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został również pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 kpa). Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego. Organ administracji (w niniejszej sprawie Wójt) występujący tu jako reprezentant gminy jako osoby prawnej nie może rozpoznać wniosku skarżącego dotyczącego sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację podmiotu - wnioskodawcy, jako kupującego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 kpa, a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia)( wyrok WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 125/08). W ocenie Sąd analiza powołanych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w kontekście przepisów art. 3 § 2 p.p.s.a. nie pozwala więc na zakwalifikowanie zaskarżonego pisma Wójta Gminy do żadnej z wymienionych w nim kategorii aktów podlegających zaskarżeniu trybie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższych rozważań wynika w sposób jednoznaczny, iż zaskarżone pismo z dnia [...] marca 2010 r. nie może być uznane za decyzję administracyjną (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), czy też postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sp.rawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3). Oczywistym jest, że nie jest to również żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a. Rozważenia w niniejszej sprawie wymaga, czy zaskarżone pismo może być uznane za inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy przyjąć, że przedmiot skargi w niej przewidzianej zakreślają takie elementy jak, brak charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniach jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3, musi mieć charakter zewnętrzny i indywidualny w tym znaczeniu, że skierowany do indywidualnie oznaczonego podmiotu (nie generalnie), który nie jest podporządkowany organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (por. wyrok NSA z 4 lutego 1998 r., II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz. 139; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 13 października 2003 r., OPS 4/2003, ONSA 2004, nr 1, poz.8). Akt (czynność) taki musi mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć sfery "z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności organów administracji publicznej oraz innych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej". Zatem w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Z kolei działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Wreszcie akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wyżej wskazano, poza aktami, w których właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy lub wójt, burmistrz, prezydent miasta) decydują bądź to sprzedaży (oddaniu do wieczystego użytkowania) w określonym trybie lub o ogłoszeniu przetargu, organy nie są uprawnione do podejmowania władczych aktów lub czynności, w zakresie wniosku o sprzedaż nieruchomości. Organy orzekają o uprawnieniach podmiotów zainteresowanych w w/w generalnych aktach, nie wydają zaś indywidualnych orzeczeń, dotyczących uprawnień poszczególnych podmiotów - wnioskodawców. Pismo informujące, o braku podstaw do przeprowadzenia sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym nie ma charakteru orzeczenia władczego. Zaznaczyć przy tym należy, iż niedopuszczalne jest skarżenie tego typu pisma w trybie instancji. W konsekwencji nie podlegają kognicji sądów administracyjnych także wskazane w pkt 2 skarg czynności Wójta Gminy związane ze sprzedażą lokalu położonego przy ul. [...], w tym z procedura jego szacowania i oceny stanu technicznego. Sąd administracyjny wbrew żądaniu skargi nie posiada zatem kompetencji do "unieważnienia procedury sprzedaży lokalu" stanowiącego własność jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy bowiem, iż trzeba, iż sprawy związane z najmem lokali, w tym kwestii związanych z ich sprzedażą, czy użytkowaniem regulują przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz.U. z 1964r. Nr 16 poz. 93 ze zm.) i w związku z tym mają one charakter cywilnoprawny. Ponadto sprawy najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminną, chociaż rozpatrywane są przez organy wykonawcze gminy, jakim jest prezydent miasta czy wójt gminy, to jednak organy te nie występują w tej sprawie w roli organów administracji publicznej, lecz jako reprezentujący gminę będącą właścicielem lokalu. Występują zatem, jako reprezentujący osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego, dlatego też sprawy te, z racji braku wyraźnego ustawowego odesłania do ich rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym należą, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 z dnia 17 listopada 1964 r. kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 Nr 43 poz. 296 ze zm.), do właściwości sądu powszechnego. Na uwagę zasługuje uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r. (sygn. akt I OPS 1/09, LexPolonica nr 2057823), w której Sąd ten orzekł, iż "unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Wynika to stąd, że działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.". Z powyższych względów skargi E. i J.J. należy uznać za niedopuszczalne, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem sprawa stanowiąca przedmiot zaskarżenia nie należy do właściwości sadów administracyjnych. W związku z tym orzeczono jak w sentencji.