II SA/Ol 737/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi A.Z. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wyrównania nagrody rocznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Służby Więziennej na rzecz skarżącego kwotę 177,45 (sto siedemdziesiąt siedem złotych czterdzieści pięć groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. akt sprawy wynika, iż decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]" Dyrektor Aresztu Śledczego w B. przyznał A. Z. wyrównanie nagrody rocznej za rok 2008 w wysokości 116,73 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]" przyznano wymienionemu nagrodę roczną za rok 2008 w wysokości 1668,08 zł. Podstawę ustalenia nagrody rocznej stanowiło miesięczne uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym przysługujące w dniu wypłaty nagrody. Jednocześnie z dniem 8 kwietnia 2009r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2009r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, zmieniające od dnia 1 stycznia 2009r. stawki uposażeń zasadniczych funkcjonariuszy SW. Tym samym zmieniła się wysokość należnego uposażenia, od którego zależała wysokość nagrody rocznej i konieczne stało się ponowne przeliczenie kwoty przyznanej nagrody rocznej poprzez określenie różnicy, o jaką należało wyrównać przyznaną nagrodę roczną. Zgodnie z dokonanymi w myśl nowych regulacji prawnych wyliczeniami przyznano A. Z. kwotę 116,73 złotych jako wyrównanie do wypłaconej już wysokości nagrody. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. Z., żądając jej uchylenia i stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa. Wymieniony zarzucił organowi naruszenie art.6, art. 7, art.8, art.9, art. 10 §1, art. 11, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także błędną interpretację § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002r., a także błędną interpretację rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2009r. Odwołujący podniósł, iż organ wadliwie przyjął stan faktyczny przedmiotowej sprawy i nie dostosował się do obowiązku terminowej i prawidłowej wypłaty wyrównania nagrody rocznej. Jednocześnie organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn powstałej zwłoki w wypłacie wyrównania nagrody rocznej. Nie rozpoznano istoty sprawy i przekroczono zakres kompetencji wskutek zastosowania przepisu art. 108 kpa z powołaniem się na konieczność wypłaty nagrody. W uzasadnieniu odwołujący zaznaczył, iż wypłaty wyrównania przedmiotowej nagrody rocznej dokonano ze znacznym opóźnieniem, tj. w dniu 27 kwietnia 2009r. (data wpływu wynagrodzenia do odwołującego), a tym samym organ powinien wypłacić wyrównanie nagrody wraz z odsetkami od dnia 7 kwietnia 2009r. Obowiązujące przepisy prawne pozwalają bowiem na przyjęcie, iż w zaistniałej sytuacji odwołującemu przysługuje prawo do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego, w ramach stosunku służbowego wyrównania nagrody rocznej, których to organ I instancji w zaskarżonej decyzji odwołującemu z powodu powstałej zwłoki wypłaty wyrównania nagrody rocznej nie ustalił i nie wypłacił. Odwołujący powołał się przy tym również na przepis art. 103 ustawy o Służbie Więziennej. Podkreślił, iż organ swoim działaniem doprowadził do zwłoki w ustaleniu i wypłacie odwołującemu wyrównania nagrody rocznej za 2008r., naruszając tym samym art. 35 § 1 i 2 kpa. Jednocześnie w ocenie odwołującego organ bezpodstawnie obniżył wysokość nagrody rocznej za 2008, nie dokonując wszechstronnej i wnikliwej analizy całokształtu sprawy i obowiązujących w tym zakresie przepisów. Tym samym przez swoje działanie doprowadził do wyrządzenia odwołującemu szkody finansowej. Bezzasadnie został również zastosowany rygor natychmiastowej wykonalności zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Służby Więziennej w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podniesiono, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2009r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Więziennej, zmieniającego z dniem 1 stycznia 2009r. stawki uposażeń zasadniczych funkcjonariuszy SW, Dyrektor Aresztu Śledczego w B. decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]" ustalił A. Z. od dnia 1 stycznia 2009r. nową stawkę uposażenia zasadniczego przysługującego na zajmowanym stanowisku służbowym oraz dodatku za wysługę lat, którego wysokość ustalana jest w relacji procentowej do otrzymywanego przez funkcjonariusza uposażenia zasadniczego. W związku z tym, iż uległa zmianie wysokość należnego uposażenia, od którego zależała wysokość przysługującej nagrody rocznej, należało ponownie przeliczyć kwotę przyznanej wymienionemu uprzednio oraz wypłaconej nagrody rocznej, określając różnicę, o którą należy wyrównać wskazaną nagrodę. Uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym A. Z. wynosi 2711,00 zł i ta kwota stanowi podstawę ponownego naliczenia przysługującej nagrody rocznej. Wyrównanie nagrody rocznej za rok 2008 wynosi zatem 116,73 zł i kwota ta została bezzwłocznie wypłacona odwołującemu. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż przepisy ustawy o Służbie Więziennej, ustanawiając prawo do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby mundurowej "z góry" – nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego uposażenia. Jednocześnie organ, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006r., sygn. akt III PZP 1/05, zaznaczył, iż funkcjonariusz może żądać odsetek za czas opóźnienia w wypłacie uposażenia na drodze postępowania cywilnego, gdzie sprawa roszczeń funkcjonariusza służby mundurowej o odsetki od opóźnienia w wypłacie uposażenia jest sprawa cywilną, a ze względów merytorycznych do jej rozpoznania właściwy jest sąd pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. A.Z. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości i stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jak i stwierdzenia ich nieważności. Skarżący zarzucił organowi naruszenie wielu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art.6,art.7,art.9,art.10 § 1,art.11,art.77 § 1 oraz art. 107 § 3, a także błędną interpretację § 3 ust. 1 pkt 3 i nieuwzględnienie w sprawie przepisów § 8 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2002r. Skarżący podkreślił swoje prawo do odsetek od dnia wejścia przedmiotowego rozporządzenia w życie, podkreślając, iż organ I instancji znacznie spóźnił się z wypłatą wyrównania nagrody rocznej. W ocenie skarżącego bezpodstawnie zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wyrównania nagrody rocznej za 2008 rok, bowiem organ był zobowiązany bezzwłocznie wyliczyć i wypłacić skarżącemu wyrównanie, którego kwota wynikała z nowego rozporządzenia. Przedmiotowa sprawa nie wymagała wyjaśnień, zatem organ I instancji naruszył przepis art. 35 § 1 i 2 kpa, nakazujący rozpatrzenie sprawy bezzwłocznie. Tym samym skarżącemu powinno zostać wypłacone przedmiotowe wyrównanie nagrody wraz z odsetkami. Wbrew twierdzeniom organu przepisy ustawy o Służbie Więziennej przewidują prawo funkcjonariusza do odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego uposażenia. Powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006r. dotyczy fizycznej wypłaty należności finansowych przyznanych już wcześniej w decyzji administracyjnej, tymczasem w niniejszej sprawie taka decyzja nie została wydana, co nie pozwala skierować sprawy na drogę postępowania cywilnego. Niedopuszczalne jest również przyjęcie, iż prawo do żądania odsetek z tytułu nieterminowej wypłaty należnego w ramach stosunku służbowego uposażenia przysługuje funkcjonariuszowi służb mundurowych jedynie w wypadku, gdy zostało ono przyznane wyraźnym przepisem umieszczonym w ustawie dotyczącej funkcjonariuszy Służby Więziennej. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1993r. skarżący podał, iż skoro obowiązek zapłaty wynagrodzenia funkcjonariusza i jego wysokość następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, to wynika on ze stosunku administracyjnoprawnego, wobec tego także obowiązek zapłaty odsetek zachowuje charakter administracyjnoprawny. Ponadto w przypadku, gdy przepisy określające szczególny tryb postępowania nie zawierają wyraźnego przepisu odsyłającego w zakresie nieuregulowanym do stosowania ogólnych przepisów kpa, właściwy organ administracji publicznej powinien zastosować uzupełniająco przepisy kpa, aby we właściwym trybie rozstrzygnąć indywidualną sprawę administracyjną. Skarżący podniósł również zarzuty dotyczące sposobu przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania odwoławczego, wskazując na liczne uchybienia proceduralne, a także materialne poprzez błędną interpretację przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Gdyby bowiem organ zastosował prawidłowo we wskazanym terminie przepisy rozporządzenia, zarówno nagroda, jak i jej wyrównanie miałoby większy wymiar. Zaznaczył także, iż organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich twierdzeń i wskazanych przez niego w odwołaniu faktów, a szczególnie podstaw i przyczyn wydania zaskarżonej pierwszoinstancyjnej decyzji po terminie i bez zastosowania należnych przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]" (sygn. akt "[...]") Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skoro wyrównanie nagrody rocznej stanowi różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia, wyliczoną po podwyżce uposażenia funkcjonariusza a wysokością nagrody ustalonej w decyzji administracyjnej, która jest poddana kontroli sądowej w sprawie o sygn. akt "[...]", to rozstrzygnięcie niniejszej sprawy pozostaje w ścisłym związku z tą sprawą. Postanowieniem z dnia "[...]" (sygn. akt "[...]") Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. podjął zawieszone postępowanie sądowe, pod sygn. akt II SA/Ol 737/10. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu "[...]" (sygn. akt II SA/Ol 737/10) skarżący podtrzymał wniesioną skargę i zarzuty w niej zawarte oraz argumentację przedstawioną w złożonych pismach procesowych. Podniósł, iż organy administracji źle ustaliły stan faktyczny sprawy, gdyż nie został uwzględniony w podstawie naliczenia dodatek służbowy w stawce procentowej. Dodatek błędnie został ustalony przez organy kwotowo, a nie procentowo. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi, podnosząc przy tym, iż dodatek służbowy przyznawany jest uznaniowo do 50% ,ale w kwotowej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny (w tej sprawie decyzja) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procesowymi. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy nie narusza przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Sąd administracyjny uwzględnia skargę tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.),w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienia postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż z urzędu uwzględnia naruszenia prawa, o jakich nie wspomniano w skardze. Rozpoznając przedmiotową skargę w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż w niej wskazanych. Jak wynika z akt administracyjnych, decyzją personalną z dnia "[...]" Dyrektora Aresztu Śledczego w B. przyznano skarżącemu wyrównanie nagrody rocznej za rok 2008 w wysokości 116,73 złotych. Nagroda ta została przyznana decyzją nr "[...]" z dnia "[...]", a jej wysokość została pomniejszona za każdy dzień nieobecności w służbie związanej z zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia "[...]". Jednakże obie te decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", bowiem orzeczenia organów w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia "[...]", sygn. akt "[...]". Następnie wyrok Sądu z dnia "[...]" został utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który orzeczeniem z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", oddalił skargę kasacyjną A. Z. Tym samym decyzje organu I i II instancji w sprawie przyznania skarżącemu nagrody rocznej za 2008 rok zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. Należy w tym miejscu wskazać, iż w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie zaś w myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2006r., sygn. akt II GSK 156/06, LEX nr 276701 związek, o którym mówi art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., można zobrazować jako pewną sekwencję "działań prawnych" organu administracyjnego, zgodnie z logiką których jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji (ta druga decyzja zależna jest od decyzji pierwszej). Podkreślić przy tym trzeba, iż wydanie drugiej decyzji nie będzie możliwe bez wcześniejszego wydania decyzji pierwszej. Wskazać ponadto należy na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1321/05, stanowiący, że: "nie można pojęcia "naruszenia prawa" o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego np. określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a., czy też w art. 145a k.p.a. Tak więc w razie stwierdzenia przez sąd, że akt kontrolowany narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego". Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia są decyzje przyznające wyrównanie nagrody rocznej za 2008. Wyrównanie to odnosi się do nagrody rocznej wyliczonej w decyzjach, które zostały następnie uchylone przez Sąd, tj. zostały wyeliminowane z obrotu prawnego prawomocnym orzeczeniem sądowym. Okoliczność ta stanowi konieczną i wystarczającą przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż kwestia ustalenia wyrównania nagrody rocznej za 2008 rok dla funkcjonariusza zależna jest od ostatecznego wyliczenia wysokości tej właśnie nagrody rocznej, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Nie można też wykluczyć, iż prawidłowe wyliczenie nagrody rocznej z 2008r. spowoduje bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie wyrównania nagrody za ten okres Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, iż decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. z dnia "[...]", jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego w B. z dnia "[...]" zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. Z tego powodu Sąd nie widzi potrzeby odnoszenia się do merytorycznych zarzutów skargi albowiem skarga została uwzględniona z przyczyn proceduralnych. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy czym, zgodnie z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnił tylko koszty niezbędne do celowego dochodzenia praw, tj. koszty dwukrotnego przejazdu strony do sądu na rozprawy w dniu "[...]" oraz w dniu "[...]", koszty nadania przesyłek pocztowych oraz koszty związane ze stawiennictwem w sądzie w celu zapoznania się z aktami sprawy w dniach 18 sierpnia 2009r., 26 sierpnia 2009r., 31 sierpnia 2009r., 3 września 2009r., 11 września 2009r. i 10 września 2009r. Sąd nie uwzględnił wszystkich kosztów dojazdu w celu zapoznawania się z aktami sprawy lub składania pism procesowych, wymienionych w punkcie 1 spisu kosztów z dnia 14 września 2010r., ponieważ koszty te nie były niezbędne. Pomiędzy datą doręczenia postanowienia w sprawie zawieszenia oraz postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania nie było potrzeby zapoznawania się z aktami sprawy, ponieważ nie były w tym czasie podejmowane żadne czynności procesowe .