II GSK 700/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. B.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 652/10 w sprawie ze skargi B. B.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 652/10, wydanym w sprawie ze skargi B. B.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, oddalono skargę. Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy: Pismem z dnia 1 lutego 2008 r., skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich, B. B. –M. (dalej jako "skarżąca") złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy Al. J. w rejonie dworca W. – Z., na okres od 1 kwietnia do 30 września 2008 r., w celu dalszego funkcjonowania zlokalizowanego tam kiosku handlowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta m.st. W., odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia. Decyzja wydana została na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) dalej jako "u.d.p." W myśl art. 19 ust. 5 u.d.p., W granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie. Według skarżącej organ nie odniósł się do wszystkich jej wniosków dowodowych, a w szczególności nie wziął pod uwagę pisma Urzędu m.st. W. z dnia 22 października 2007 r., w którym Urząd stwierdzał, że po wybudowaniu kiosku zarządca drogi zmienił lokalizację wiaty przystankowej sytuując ją koło kiosku (uprzednio znajdowała się pomiędzy przejściem podziemnym, a kioskiem). Dlatego zdaniem Urzędu, jeżeli wiata powoduje obecnie utrudnienia w ruchu, to wskazana jest zmiana jej lokalizacji na uprzednią. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W następstwie skargi skarżącej na powyższą decyzję wyrokiem z dnia [...] lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił tę decyzję. Według Sądu, rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, SKO nie dokonało merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się wyłącznie do kontroli i podzielenia stanowiska zajętego w zaskarżonej decyzji. Uchybiło również wymogowi wnikliwej analizy stanu faktycznego, poprzestając na stwierdzeniu, iż akta postępowania dowodzą słuszności stanowiska zarządcy drogi. Ponadto, organ odwoławczy nie dokonał wykładni art. 39 ust. 3 oraz art. 43 pkt 1 u.d.p, poprzestając jedynie na stwierdzeniu zasadności zajętego stanowiska przez zarządcę drogi z przepisami prawa materialnego. W myśl art. 38 ust. 3 u.t.d., w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W świetle art. 43 ust. 1 pkt 3 u.t.d. obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni w odniesieniu do drogi krajowej co najmniej 10 metrów na terenie zabudowanym. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania decyzją SKO z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję zarządcy drogi. Jak zauważył organ odwoławczy we wcześniejszej decyzji zarządcy drogi z dnia [...] lipca 2007 r. uprzedzono skarżącą o konieczności znalezienia nowej lokalizacji, gdyż usytuowanie omawianego kiosku narusza powołany przepis art. 43 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Kiosk skarżącej usytuowany jest bowiem w odległości 3 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi, podczas gdy w świetle powołanego przepisu odległość ta powinna wynosić co najmniej 10 metrów. Tym samym, w świetle art. 39 ust. 3 u.d.p., nie naruszono prawa, odmawiając skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wspomniany obiekt handlowy. Od powyższej decyzji skarżąca ponownie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 136 k.p.a. Ponadto skarga zarzuciła naruszenie przez organ przepisów postępowania, tj. art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 u.t.d. Skarga zarzuciła również naruszenie przez organ prawa materialnego przez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 43 ust. 2 u.d.p. W myśl art. 38 ust. 1 u.d.p., istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 2 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Sąd pierwszej instancji, jak to już wskazano na wstępie, oddalił skargę. W ocenie Sądu organ odwoławczy wykonał wytyczne zawarte we wcześniejszym wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. Podzielił stanowisko organu odwoławczego, uznając je za prawidłowo uzasadnione w świetle przepisów postępowania administracyjnego, w kwestii braku szczególnie uzasadnionych okoliczności, które mogłyby przemawiać za pozostawaniem spornego kiosku w dotychczasowej lokalizacji. W szczególności zaakceptowano stanowisko organu, zarówno w kwestii zbyt bliskiej odległości kiosku od krawędzi drogi, jak i usytuowania go niedaleko przystanku autobusowego, co zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższe względy podważają istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności, które mogłyby przemawiać za pozostawieniem spornego kiosku w dotychczasowej lokalizacji, stosownie do przepisów ustawy o transporcie drogowym, a w szczególności art. 39 ust. 3 u.d.p. Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Skarga kasacyjna oparta jest wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej p.p.s.a. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez: • niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p.; • niezastosowanie art. 38 ust. 1 u.d.p.; • błędną wykładnię art. 40 ust. 15 u.d.p.; • błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcia błędnej wykładni niezastosowania art. 43 ust. 2 u.d.p. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano wcześniej prezentowane przez skarżącą stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie, jak to już wcześniej wskazano, została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Ponadto, co jest istotnym mankamentem skargi kasacyjnej, nie zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), próbuje się kwestionować zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji ustalenia faktyczne organu, poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. W świetle ustalonego orzecznictwa i piśmiennictwa (por. J.P. Tarno, Komentarz, str. 373 wraz z podanym orzecznictwem) próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Tym samym ustalenia faktyczne poczynione przez organ, a zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, są miarodajne w sprawie na etapie jej rozpoznawania w trybie skargi kasacyjnej. Przenosząc powyższe rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy, usytuowanie omawianego kiosku, jako znajdującego się w odległości 3 metrów od krawędzi drogi, narusza przepis art. 43 ust. 1 pkt 3a u.d.p., a nadto z uwagi na bliskość od przystanku autobusowego stwarza także zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, czego skarga kasacyjna, jako nie oparta na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), skutecznie nie podważyła. Na obecnym etapie sprawy nie jest więc skuteczne zarzucanie organom w skardze kasacyjnej braku dostatecznego przeprowadzenia postępowania dowodowego dla ustalenia wpływu usytuowania kiosku na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji nie naruszył zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa, a w szczególności art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p., akceptując stanowisko organów, co do braku podstaw dla ustalenia nowego terminu na zajęcie pasa drogowego, skoro lokalizacja kiosku skarżącej zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, czego skarga kasacyjna skutecznie nie podważyła. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 38 ust. 1 u.d.p., akceptując stanowisko Sądu pierwszej instancji, oparte na utrwalonym już orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 476/08; LEX nr 518211). W świetle orzecznictwa przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym na dzień wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl, którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nieznajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).