VI SA/Wa 652/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę Pismem z dnia [...] lutego 2008 r., skierowanym do Zarządu Dróg Miejskich, B. B. (dalej jako skarżąca) złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] kwietnia do [...] września 2008 r., w celu dalszego funkcjonowania w nim kiosku handlowego zlokalizowanego przy J. w rejonie dworca W. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta W., odmówił skarżącej wydania wnioskowanego zezwolenia. Decyzja wydana została na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) dalej jako u.d.p. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i zarzuciła, że organ nie odniósł się do wszystkich wniosków zawartych w piśmie z [...] lutego 2008 r., nie dopuścił bowiem istotnego, zdaniem skarżącej, dowodu z pisma Urzędu W. z dnia [...] października 2007 r., w którym Urząd stwierdzał, że po wybudowaniu kiosku zarządca drogi zmienił lokalizację wiaty przystankowej sytuując ją koło kiosku (uprzednio znajdowała się pomiędzy przejściem podziemnym, a kioskiem). Dlatego zdaniem Urzędu, jeżeli wiata powoduje obecnie utrudnienia w ruchu, to wskazana jest zmiana jej lokalizacji na uprzednią. Strona zarzuciła dodatkowo, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., a także z naruszeniem zasady równości wobec prawa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako Kolegium) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. B. domagała się uchylenia decyzji organów I i II instancji. Skarżąca zarzuciła im naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. Ponadto wskazała na naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 43 ust. 1 u.t.p. oraz naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 38 ust. 1 i art. 43 ust. 2 .u.d.p. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż organy nie udowodniły żadnych okoliczności na poparcie twierdzenia, że pozostawienie kiosku należącego do niej powoduje zagrożenie ruchu drogowego. Ponadto zarzuciła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie poczyniło żadnych własnych rozważań, co – zdaniem skarżącej - uzasadnia zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2001 r. (sygn. akt III TN 197/00, OSNP 2002/4/83) skarżąca wskazała, że organy były zobowiązane do doprecyzowania niedookreślonego pojęcia "szczególnie uzasadnione wypadki", o jakich mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. i stwierdził, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że Kolegium rozpatrując odwołanie od zaskarżonej decyzji nie dokonało merytorycznego rozpoznania sprawy, ograniczając się wyłącznie do kontroli i podzielenia stanowiska organu I instancji. Uchybiło również wymogowi wnikliwej analizy stanu faktycznego, poprzestając na stwierdzeniu, iż akta postępowania dowodzą słuszności stanowiska Zarządu Dróg Miejskich w W. Organ II instancji nie dokonał również wykładni art. 39 ust. 3 pkt 3 oraz oraz 43 pkt 1 u.d.p, poprzestając jedynie na stwierdzeniu zasadności zajętego stanowiska z przepisami prawa materialnego. Sąd ponadto podzielił zdanie skarżącej, że w sytuacji, gdy organ powołuje się na pojęcia niedookreślone zawarte w ustawie, konieczne jest wyjątkowo wnikliwe uzasadnienie decyzji administracyjnej. Według wskazań Sądu, rzeczą Kolegium będzie ponowne rozpoznanie odwołania z uwzględnieniem reguł procedury administracyjnej, w tym w szczególności dotyczących istoty postępowania odwoławczego i po rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, wydanie stosownego rozstrzygnięcia z uzasadnieniem sporządzonym z zachowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Pismem z dnia [...] września 2009 r. skarżąca została poinformowana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], iż ponownie prowadzone jest postępowanie w sprawie odwołania skarżącej od decyzji Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2008 r. W piśmie tym wskazano na prawa strony wynikające z art. 10 k.p.a. Decyzją Kolegium z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 127 § 2 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856) oraz art. 40 u.d.p, po raz kolejny utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż organ I instancji zgromadził w sprawie materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, właściwie go ocenił i wyciągnął z niego trafne wnioski, które w postępowaniu odwoławczym Kolegium przyjęło za swoje. Organ odwoławczy podkreślił, iż zajmowany przez skarżącą pas drogowy znajduje się przy J., które są drogą publiczną. W świetle ustawy o drogach publicznych, konkretnie jej art. 40, zasadą jest wymóg uzyskania zezwolenia w drodze decyzji administracyjnej na zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, natomiast art. 39 ust. 3 i art. 43 ust. 1 u.d.p. są podstawą prawną egzystowania lub odmowy zgody na umiejscowienie kiosku handlowego. Użyte w powołanych przepisach pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków", rozumianych jako wyjątków od zakazu i dotyczących zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 3 u.d.p.) i obiektów przy drodze w odległości mniejszej niż przewidzianej w art. 43 ust. 1 u.d.p, nie zostały zdefiniowane przez ustawodawcę, w związku z czym, jak wskazało Kolegium, to do zarządcy drogi, jako organu administracji, należy ocena czy taki "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi. W opinii organu II instancji brak jest "szczególnie uzasadnionych przypadków" w przedmiotowej sprawie, za czym, jego zdaniem, przemawia całokształt materiału dowodowego. W pierwszej kolejności organ odwoławczy zauważył, iż już w treści decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 roku, poprzedzającej zaskarżoną decyzję, organ zakreślając termin na zajęcie pasa drogowego do dnia [...] września 2007 r., uprzedził stronę o konieczności znalezienia nowej lokalizacji w myśl art. 43 ust. 1 u.d.p., z jednoznaczną informacją, iż po tej dacie kiosk należy usunąć. Zdaniem Kolegium, powoływanie się przez skarżącą na fakt posiadania wcześniejszych zezwoleń na umiejscowienie kiosku we wskazanej lokalizacji jest z tego względu bezzasadne. Kolegium uznało za bezsporne, iż usytuowanie kiosku w przedmiotowej lokalizacji narusza art. 43 ust.1 pkt 3 u.d.p., który stanowi, iż minimalna odległość dla obiektów budowlanych przy drodze krajowej wynosi 10 metrów, natomiast wniosek skarżącej dotyczył obiektu, który znajduje się w odległości 3 metrów od krawędzi jezdni. W związku z tym organ II instancji przyjął, iż odmowa wydania zgody na zajęcie pasa drogowego, w danym stanie faktycznym, nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego. Organ odwoławczy podzielił także stanowisko Zarządu Dróg Miejskich w W., iż usytuowanie kiosku handlowego skarżącej narusza zasady bezpieczeństwa, gdyż lokalizacja zaraz przy wiacie przystankowej powoduje, że pasażerowie często wysiadają wprost na kiosk. Jednocześnie Kolegium podkreślało, że nie jest w stanie wskazać szczególnie uzasadnionego przypadku istnienia w dotychczasowej lokalizacji przedmiotowego kiosku, także strona postępowania takiego powodu nie podała. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] B. B. wniosła skargę do niniejszego Sądu , wnioskując o uchylenie decyzji organów I i II instancji. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80 i 81 k.p.a.) oraz naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych: art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 43 ust. 1 i ust. 2. Podnosząc w uzasadnieniu te same zarzuty, które zawarte były w pierwszej skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r., skarżąca zauważyła również, że w przedmiotowej kwestii można zająć odmienne stanowisko mianowicie, iż w sprawie wyłączony jest cały przepis art. 43 u.d.p. Powołując się na orzecznictwo skarżąca podniosła, iż przepis ten dotyczy realizacji nowych obiektów budowlanych, a nie remontu czy nawet przebudowy obiektów już istniejących, jeśli nie doszło do zmiany ich parametrów, a w szczególności zmiany ich usytuowania w stosunku do zewnętrznej krawędzi jezdni. Przedmiotowy kiosk istnieje natomiast od wielu lat, zatem nie można brać pod uwagę okoliczności niespełnienia wymogu z art. 43 ust. 1 u.d.p. jako przesłanki wydania decyzji negatywnej dla strony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. W świetle powołanych przez B. B. w skardze przepisów oraz przepisów wskazanych w zaskarżonych decyzjach nie można podzielić stanowiska skarżącej, które sprowadzałoby się do stwierdzenia o wadliwości decyzji. W ocenie Sądu w składzie orzekającym organ odwoławczy wykonał wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. W swych rozważaniach stwierdził i uzasadnił dlaczego w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych dalsze pozostawanie kiosku w dotychczasowej lokalizacji nie może być uzasadnione szczególnymi okolicznościami. Do wniosku tego doszedł po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie z zachowaniem niezbędnych przepisów proceduralnych, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut skarżącej o niezastosowaniu przez organ administracji art. 38 ust. 1 u.d.p. nie był trafny. Jak stanowi ten przepis istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, nie odnosi się do sytuacji objętej stanem faktycznym sprawy. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych) w pasie drogowym, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Taka wykładnia art. 38 ust. 1 u.d.p. współgra z brzmieniem art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., w myśl, którego przedmiotem zezwolenia jest "umieszczenie" obiektu w pasie drogowym, a więc dotychczas nieznajdującego się tam jeszcze, a także z art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. i § 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), w świetle których to przepisów zezwolenie na zajęcie pasa drogowego udziela się na czas ściśle określony. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie, że w sytuacji wygaśnięcia udzielonego czasowo zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zastosowanie ma art. 38 ust. 1 u.d.p. Przepis ten odnosi się bowiem do sytuacji, w których nie prowadzi się postępowania administracyjnego celem uzyskania przez określony podmiot zgody na lokalizację obiektu lub urządzenia, a następnie na zajęcie pasa drogowego, ponieważ dany obiekt lub urządzenie już w tym pasie istnieje, a zgoda na taki stan wynika z ustawy. Powyższe ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostają tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego) /por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2008 r. wydany w sprawie II GSK 476/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 2218/08/. Jak wynika jednak z akt sprawy skarżąca już wcześniej korzystała z pasa drogowego w tej samej lokalizacji na ten sam obiekt na podstawie decyzji zezwalających wydawanych przez zarządcę drogi (decyzje z dnia [...] lipca 2007 r. i z dnia [...] października 2007r.). Należy jednocześnie zauważyć, że w obu decyzjach podkreślano, iż zezwolenia są udzielane stronie w celu zmiany lokalizacji przedmiotowego kiosku, ponieważ nie spełnia on wymagań jego usytuowania wskazanych przez przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. i lp. 3a tabeli do tego przepisu. Z powyższego wynika, że do lokalizacji kiosku nie mógł mieć zastosowania przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., jako że już w okresach wcześniejszych na jego obecność w pasie drogowym wymagane były zezwolenia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek od tej zasady określa ust. 3 art. 39 u.d.p. stwierdzając, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, (...), wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony - co do zasady - obiekt, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dokonuje się na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 39 ust. 3 u.d.p., bowiem okoliczności, które uzasadniają posadowienie obiektu, odnoszą się również do zajęcia pasa pod ten obiekt (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie II GSK 910/08). Skarżąca, o czym wspomniano wcześniej, takie decyzje otrzymywała, jednakże zezwolenia te były udzielane w celu przeniesienia kiosku w inne miejsce. Z tych samych powodów nie można podzielić poglądu skarżącej, iż uzasadnionym w sprawie było niestosowanie art. 43 ust. 1 u.d.p., gdyż przepis ten odnosi się do obiektów nowowznoszonych. Należy jeszcze raz zauważyć, jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, że zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony obiekt, wymaga uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 u.d.p.) i równolegle decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a po jej wygaśnięciu kolejnej takiej decyzji. Ustawa przyjmuje więc w tym przedmiocie zasadę, że po wyekspirowaniu terminu zezwolenia obiekt powinien zostać usunięty, a po otrzymaniu następnego zezwolenia może zostać w tej lub innej lokalizacji umieszczony. Potwierdzeniem takiego rozumienia przepisów ustawy jest jej art. 40 ust. 15 stanowiący, iż zajmujący pas drogowy jest obowiązany zapewnić bezpieczne warunki ruchu i przywrócić pas do poprzedniego stanu użyteczności w określonym terminie. Analogiczne zapisy zawierają zezwolenia wydane wcześniej skarżącej – "Po określonym w decyzji terminie obiekt należy usunąć z przedmiotowej lokalizacji". Innymi słowy zarówno przepisy ustawy, jak i postanowienia decyzji traktują każdorazową decyzję zezwalająca tak, jak gdyby obiekt budowlany był od nowa sytuowany w konkretnej lokalizacji. Z tych względów musi on odpowiadać wymaganiom wskazanym w przepisie art. 43 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 951/08 oraz w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie II GSK 970/08 podkreślał, że szczególnej okoliczności nie może stanowić tylko to, że wcześniej udzielono zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym. Zezwolenia te mają charakter czasowy, a wobec tego na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Skarżąca, o czym wspomniano wcześniej, takie decyzje czasowe otrzymywała, jednakże zezwolenia te były udzielane w celu przeniesienia kiosku w inne miejsce. Szczególnie uzasadniony przypadek powoływany w art. 39 ust. 3 i w art. 43 ust. 2 u.d.p. nie został w ustawie zdefiniowany. W związku z tym ocena przez organ administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja przez stronę konkretnego obiektu budowlanego uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Jednocześnie sam wnioskujący o wydanie zezwolenia nie jest zwolniony od wykazania, jakie okoliczności uzasadniają, iż występuje szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na udzielenie zezwolenia. Organ administracji nie dopatrzył się tych szczególnych i wyjątkowych okoliczności pozwalających mu na przychylenie się do wniosku skarżącej. Jednocześnie, jak wskazał, sama skarżąca nie podała okoliczności uzasadniających odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Według ustaleń organu administracji kiosk stoi przy przystanku autobusowym w takim usytuowaniu, że zasłania nadjeżdżający autobus oczekującym, natomiast wysiadający z autobusu niekiedy wprost wychodzą na kiosk. Zdaniem zarządcy drogi takie usytuowanie kiosku nie jest pożądane również ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przedmiotowy obiekt budowlany jest również usytuowany w odległości mniejszej od dopuszczalnej przez przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. i lp. 3a tabeli do tego przepisu. Stoi bowiem w odległości 3 m od krawędzi jezdni podczas gdy przepis ten określa odległość minimalną (co najmniej) na 10m. Należy w tym miejscy podkreślić, że do wyłącznej kompetencji zarządcy drogi należy takie usytuowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które nie zagrażałyby bezpieczeństwu ruchu drogowego. W związku z tym powołał się m.in. na Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego na lata 2007 – 2013 "Gambit 2005", w którym to podkreślano promowanie, w celu zmniejszenia wielkości ruchu samochodowego, zwiększenie udziału transportu zbiorowego w przewozach. Również pierwszym krokiem powinno być zwracanie uwagi na usytuowanie obiektów wokół drogi. Ponieważ właściwe skonfigurowanie drogi i obiektów znajdujących się w pasie drogi należy do zarządcy drogi, organ ten podejmuje takie działania, w wyniku których może dochodzić do usuwania obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro zatem na lokalizację kiosku skarżącej wymagane jest zezwolenie, obiekt ten może zostać uznany przez zarządcę drogi jako niepożądany w lokalizacji, w której się znajduje. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.