II SA/Ol 693/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi M. U. - K. i A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2010 r. nałożył na M.K. i A.K. opłatę legalizacyjną w kwocie 25.000 zł za budowę budynku letniskowego "[...]" i zobowiązał inwestorów do jej zapłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że inwestorzy zgłosili do Starostwa Powiatowego w E. budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m² oraz budowę wiaty drewnianej. Starostwo Powiatowe w E. nie wniosło sprzeciwu. W dniu 29 grudnia 2009 r. w wyniku oględzin ustalono, że inwestorzy wybudowali budynek letniskowy o wymiarach 6,40 x 10,60 m. Dopuścili się zatem samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku letniskowego bez pozwolenia na budowę, co narusza art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W związku z tym organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 26 stycznia 2010 r. nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów umożliwiających legalizację opisanej inwestycji. Po wypełnieniu przez inwestora powyższego obowiązku, organ nadzoru budowlanego ustalił kwotę opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W złożonym zażaleniu M.K. i A.K. zarzucili, że stan faktyczny sprawy został błędnie ustalony. Przedmiotową inwestycję stanowią bowiem dwa niezależne obiekty budowlane łączące się elementami konstrukcyjnymi, tj. postawiony na bloczkach betonowych tymczasowy budynek gospodarczy i częściowo obudowana drewniana wiata. Wzniesienie tych obiektów, zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego, zwolnione zostało z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i podlegało obowiązkowi zgłoszenia. Organ pierwszej instancji uznał jednak te obiekty za jeden budynek. Żalący się przyznali, że przekroczyli określoną w powołanym przepisie powierzchnię zabudowy o 8,75 m² ale wynikło to z wykonania węzła sanitarnego w przybudówce do budynku gospodarczego, powiększenia grubości izolacji ścian i wzmocnienia konstrukcji wiaty. Podali, że powierzchnia użytkowa wiaty wynosi 25 m², a powierzchnia użytkowa budynku gospodarczego wraz z węzłem sanitarnym - 24,91 m². Żalący się zarzucili ponadto, że ustalona opłata legalizacyjna jest surowa i krzywdząca. Oświadczyli że wszelkie naruszenia prawa wynikły z błędnej interpretacji przepisów, a nie ze świadomego popełnienia samowoli budowlanej. Ich zdaniem, nałożona opłata legalizacyjna jest zbyt wysoka w stosunku do zaistniałego naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia 25 maja 2010 r. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił wysokość spornej opłaty. Przyjął bowiem współczynniki i stawkę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ustalonym stanem faktycznym. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że ustawa nie przewiduje możliwości miarkowania wysokości opłaty legalizacyjnej ustalonej zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego. Wojewoda nie podzielił też stanowiska inwestorów, że wzniesiony przez nich obiekt stanowi dwa niezależne obiekty budowlane. Podniósł, że w toku postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej inwestorzy przedstawili projekt budowlany (inwentaryzację powykonawczą) przedmiotowego budynku, sporządzoną przez zespół uprawnionych architektów, z którego jednoznacznie wynika, że przedmiotowy obiekt stanowi jeden budynek. W złożonej skardze M.K. i A.K. zarzucili, że organ pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 26 stycznia 2010 r. nie odniósł się do ich twierdzenia, że sporny obiekt składa się z budynku gospodarczego i wiaty. Organ ten uniemożliwił im przed wydaniem postanowienia w sprawie opłaty legalizacyjnej kwestionowanie przyjętego faktu, że budynek ten jest jednym budynkiem letniskowym. Wywiedli ponadto, że sporne obiekty budowlane, jako budynki połączone między sobą, mogą być uważane za budynki odrębne, gdyż mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i oddzielnie wykorzystywane. Podnieśli że, dobudowanie wiaty do budynku gospodarczego uzgodnili ze Starostwem Powiatowym w E. Organ ten akceptując budowę wiaty, nie zastrzegł, że musi to być obiekt wolnostojący. Stwierdzili ponadto, że powierzchnia zabudowy wynosi 58,75 m², natomiast organy obu instancji przyjęły, że powierzchnia ta wynosi 67,84 m². Skarżący wyjaśnili, że w wartości tej zawarta jest powierzchnia drewnianego tarasu, która nie powinna być wliczona do powierzchni budynku, gdyż nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. W odpowiedzi na skargę W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie organu nadzoru budowlanego, którym zobowiązano skarżących do uiszczenia opłaty legalizacyjnej za wybudowanie budynku letniskowego. Przypomnieć należy, że budowa lub wybudowanie obiektu budowlanego (jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę skutkuje nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego, gdyż podlega wyłączeniu w stosunku do każdego przypadku spełniającego warunki legalizacji samowoli. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 2 cytowanej ustawy właściwy organ nadzoru budowlanego, stwierdzając możliwość zalegalizowania obiektu budowlanego będącego w budowie lub już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jest obowiązany wydać postanowienie, w którym wstrzymuje prowadzone roboty, określa wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia w określonym terminie niezbędnych do załatwienia sprawy dokumentów. Przedstawienie przez inwestora żądanych dokumentów, w myśl art. 48 ust. 5, traktowane jest jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i o pozwolenie na wznowienie robót, o ile budowa nie została już zakończona. W toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Kolejnym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest ustalenie w drodze postanowienia opłaty legalizacyjnej. Do ustalenia tej opłaty stosuje się przepisy o wymierzaniu kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenia warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59 f Prawa budowlanego. Kary te w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej podlegają jednak pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2). Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi natomiast iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego). Dodać należy, że spełnienie przez inwestora powyższych wymagań obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót, zaś w przypadku zakończenia budowy - tylko o zatwierdzeniu projektu. Nieuiszczenie natomiast opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części (art. 49 ust. 3 i ust. 4). Skarżący kwestionują prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy i wywodzą, że sporny budynek to w rzeczywistości dwa obiekty budowlane połączone ze sobą, tj. tymczasowy budynek gospodarczy posadowiony na bloczkach betonowych i wiata drewniana. Stanowiska tego nie można podzielić. Przyjęciu twierdzeń skarżących sprzeciwia się bowiem treść przedłożonego przez nich w toku postępowania administracyjnego projektu budowlanego (inwentaryzacji powykonawczej) dotyczącego spornego budynku. Z dokumentu tego wynika wprost, że jest to jeden budynek rekreacji indywidualnej w zabudowie wolnostojącej. Jego powierzchnia użytkowa wynosi 56,86 m², zaś powierzchnia całkowita – 64,95 m². Z opisu technicznego i rzutu fundamentów wynika, że rzeczywiście jest on posadowiony na ławach i słupkach fundamentowych, lecz zawartość pozostałych rysunków technicznych nie pozwala na przyjęcie, że obiekt ten to częściowo obudowana wiata – oranżeria i tymczasowy, niezwiązany trwale z gruntem budynek gospodarczy. Z rzutu parteru wynika bowiem, że "wiata" to pokój, a "budynek gospodarczy" to hall z łazienką i tarasem, ze schodami na antresolę. Nie budzi wątpliwości, że budowa przedmiotowego budynku wymagała uprzedniego wydania pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia właściwemu organowi, gdyż nie mieści się w wyłączeniu zawartym w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 pkt 2 przewidziano zaś, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Odnosząc się do wywodów skargi, że budowa spornego budynku została zgłoszona właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, który nie wniósł sprzeciwu, należy zauważyć, że wprawdzie zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak w ustawowym terminie sprzeciwu organu administracji architektoniczno – budowlanej wyłącza, co do zasady, możliwość przyjęcia, że nastąpiła samowola budowlana, o której mowa w art. 49b Prawa budowlanego. Jednakże w niektórych sytuacjach organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do dokonania oceny czy zgłoszony obiekt budowlany nie został wybudowany w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Stanowisko takie zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 (ONSAiWSA 2004/1/26) i jest akceptowane w doktrynie (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 524). Jeżeli zatem "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie może być uznane za zgłoszenie w rozumieniu art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego i nie wywołuje skutków przewidzianych dla tej instytucji (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1286/09, LEX nr 574343). O tym czy po stronie inwestora istnienie obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, czy też dokonania zgłoszenia decyduje bowiem kwalifikacja obiektu budowlanego, a nie działania inwestora, który niezależnie od rodzaju planowanej budowy, wybiera uproszczoną formę reglamentacji robót budowlanych. Zaznaczyć należy, że projekt budowlany (inwentaryzacja powykonawcza) sporządzony został przez osoby do tego uprawnione, legitymujące się właściwymi uprawnieniami zawodowymi i mógł stanowić dowód w sprawie. Organy obu instancji nie miały podstaw do kwestionowania danych zawartych w tym dokumencie, tym bardziej, że są one zgodne z ustaleniami dokonanymi w toku oględzin obiektu przeprowadzonych w dniu 20 listopada 2009 r. Zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie stwierdził oby organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo też ustalono wysokości opłaty legalizacyjnej. Właściwie bowiem zaklasyfikowano sporny budynek do III kategorii obiektów budowlanych, do której ustawodawca zaliczył inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Kategorii tej dopowiada współczynnik kategorii obiektu (k) "1" i współczynnik wielkości obiektu (w) "1". W tej sytuacji opłata została ustalona prawidłowo (500 zł x 1 x 1 x 50). Dodać należy, że tok postępowania legalizacyjnego określony został w art. 48 – art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy te nie przewidują możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Sąd przyznaje, że ustalona kwota opłaty legalizacyjnej jest wysoka, jednak jak zasadnie stwierdził organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu, obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej możliwości miarkowania wysokości tej opłaty. Powołany wyżej art. 59f ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do powołanej wyżej ustawy, mają wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Metoda likwidowania samowoli jest surowa i nacechowana automatyzmem, lecz nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Podkreślić należy, że ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż wykluczył możliwość uwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo lub nie związanych z istotą problemu "samowoli", kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 854/05, LEX nr 196409). Z powyższych względów, nie jest możliwe uwzględnienie argumentacji skargi, że brak świadomości naruszenia przy wznoszeniu spornego obiektu przepisów prawa i nieznajomość tych przepisów powinny mieć wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej. Ponadto, możliwość badania zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia słusznego interesu skarżącej jest wyłączona na mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), skargę należało oddalić.