II SA/Ol 649/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2010 r. sprawy ze skargi I. K. i Z. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". "[...]" w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – niedopuszczalność odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących I. K. i Z. K. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta decyzją z dnia "[...]" stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji paliw płynnych z modułem tankowania gazu LPG, sklepem z towarami motoryzacyjnymi, prasą, słodyczami oraz mini barem przy ulicy "[...]" w "[...]", realizowanego przez J. P. i A. S. Wspomniana decyzja została doręczona stronom postępowania, z tym że w stosunku do I. K. doszło do tzw. fikcji doręczenia, polegającej na dwukrotnym awizowaniu przesyłki złożonej w urzędzie pocztowym na łączny okres 14 dni. I. K. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji pismem z dnia 4 lutego 2010r. W związku z wątpliwością co do autora podpisu złożonego na odwołaniu, organ odwoławczy złożył doniesienie do organów ścigania w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa podrobienia dokumentu. Postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2010r. Asesor Prokuratury Rejonowej odmówił wszczęcia dochodzenia, jednak w uzasadnieniu postanowienia wskazał na fakt podrobienia podpisu I. K. przez jej męża Z. K., ale za jej zgodą. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania I. K. Organ podkreślił, że z uwagi na doręczenie stronie decyzji organu I instancji w drodze doręczenia w myśl art. 44 kpa, doręczenie to nastąpiło z upływem ostatniego 14 - dniowego terminu przechowywania pisma w Urzędzie Pocztowym. Podniesiono, że jak wynika z adnotacji zamieszczonej na kopercie nadania, przesyłka złożona została w Urzędzie Pocztowym w dniu 20 stycznia 2010r. Po raz pierwszy informację o złożeniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym, doręczyciel dokonał w drodze tzw. "awizowania" w dniu 21 stycznia 2010r., po raz drugi zaś w dniu 27 stycznia 2010r. Wskazano, że wobec nie podjęcia korespondencji złożonej w Urzędzie Pocztowym, w dniu 6 lutego 2010r. doręczyciel zwrócił ją nadawcy. Z uwagi na to, że odwołanie zostało sporządzone w dniu 4 lutego 2010r. i złożone w organie w dniu 5 lutego 2010r., to w opinii organu II instancji należy uznać, że zostało ono złożone przed wejściem decyzji do obrotu prawnego. Stosownie zaś do treści art. 110 kpa, organ pozostaje związany wydaną przez siebie decyzją dopiero z chwilą jej doręczenia stronie. W tej sytuacji prawnej zaś niedopuszczalne jest wniesienie odwołania od decyzji, która nie występuje jeszcze w obrocie prawnym i którą organ nie jest związany. Ponadto organ wskazał, że w odwołaniu za stronę I. K. podpisała się inna osoba - jej mąż. Dokument określony jako odwołanie, zawierający sfałszowany podpis nie mógł być w ocenie Kolegium "sanowany" poprzez wezwanie do usunięcia braków formalnych. Sfałszowanie podpisu na dokumencie zaś, mimo, że odbyło się za zgodą małżonka a postępowanie prokuratorskie w sprawie nie zostało wszczęte z uwagi na niską społeczną szkodliwość czynu, dyskwalifikuje w ocenie organu II instancji ten dokument. Powoduje to, że zwarty w nim środek zaskarżenia jest nieskuteczny i nie może wszcząć postępowania przed organem odwoławczym. Skargę na ww. postanowienie wywiedli I. i Z. K., wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono, że decyzję organu I instancji doręczono wszystkim stronom postępowania, oprócz I. K., przed 5 lutego 2010r. Tym samym, zdaniem skarżących, w myśl art. 110 kpa organ był nią związany z chwilą jej doręczenia pierwszej osobie. W związku z tym zdaniem skarżących I. K. wniosła skutecznie swoje odwołanie. Ponadto I. K. podniosła, że to ona wnosiła przedmiotowe odwołanie, a jej mąż podpisał je jej nazwiskiem, będąc do tego upoważnionym. Konieczność ta wyniknęła z błędu w treści odwołania (w nazwisku), który to błąd został dostrzeżony przez Z. K., a nie mógł być poprawiony przez jego żonę, gdyż przebywała ona już daleko poza swoim miejscem zamieszkania. I. K. podkreśliła, że nie została wezwana przez organ do uzupełnienia braków w zakresie podpisu w trybie art. 64 § 2 kpa, a było to według niej obowiązkiem organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W piśmie procesowym z dnia 1 września 2010r. uczestnicy postępowania – J. P. i A. S., przychylili się do stanowiska organu w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim zasadnym jest wskazać, że zagadnienie dopuszczalności odwołania (art. 134 kpa) należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy kodeksu i przez przepisy szczególne. W doktrynie postępowania cywilnego przyjmuje się, że ze środka odwoławczego można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy względnie środek zaskarżenia musi być dopuszczalny z ustawy, 2) musi być wniesiony w przepisanej formie, 3) musi być wniesiony w przepisanym czasie, 4) musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 417). Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, Lex nr 425381). Na gruncie przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania I. K.. Wskazał przy tym, że wobec nie podjęcia przez nią przesyłki z decyzją organu I instancji złożonej w Urzędzie Pocztowym, w dniu 6 lutego 2010r. doręczyciel zwrócił ją nadawcy. Tymczasem odwołanie zostało sporządzone w dniu 4 lutego 2010r. i złożone w organie w dniu 5 lutego 2010r., przez co zdaniem organu odwoławczego należy uznać, że zostało ono złożone przed wejściem decyzji do obrotu prawnego. Organ stwierdził ponadto, że odwołanie za I. K. podpisała jej imieniem i nazwiskiem inna osoba - jej mąż. Sfałszowanie podpisu na dokumencie zaś, mimo, że odbyło się za zgodą małżonka a Prokuratura odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na niską społeczną szkodliwość czynu, zdyskwalifikowało w ocenie organu II instancji ten dokument, powodując, że zawarty w nim środek zaskarżenia był nieskuteczny i nie mógł wszcząć postępowania przed organem odwoławczym. Zasadnym jest w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (doręczenie zwykłe i zastępcze) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę ( § 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku nie podjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Jest to tzw. fikcja doręczenia. Na gruncie przedmiotowej sprawy przesyłka skierowana do I. K., zawierająca decyzję organu I instancji była awizowana najpierw 21 stycznia 2010r. a potem 27 stycznia 2010r. (akta adm. K. – 38). Jak wynika zatem z przytoczonych wyżej regulacji prawnych skutek doręczenia nastąpił z upływem ostatniego dnia okresu przechowywania pisma w Urzędzie Pocztowym czyli 4 lutego 2010r. Odwołanie zaś podpisane imieniem i nazwiskiem I. K. zostało nadane w tym samym dniu - 4 lutego 2010r. (data stempla pocztowego, akta adm. K. – 39). W ocenie Sądu zatem nie można mówić o tym, że strona wniosła odwołanie jeszcze przed otrzymaniem decyzji organu I instancji. Przede wszystkim data tzw. fikcyjnego doręczenia jest tożsama z datą nadania odwołania I. K.. Ponadto trzeba mieć na uwadze, że mogła ona bez trudu zapoznać się z treścią skarżonej decyzji gdyż wcześniej odebrał ją jej mąż, Z. K.. Zgodnie zaś z art. 110 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Już samo doręczenie decyzji innemu niż wnioskodawca podmiotowi, nawet w przypadku, gdy owemu podmiotowi przesłano tę decyzję tylko do wiadomości powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne. Nie były to przy tym skutki pozorne. W takiej sytuacji, uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2009r., I OSK 453/08). Niesłusznie organ odwoławczy powołuje się tu na wyrok tut. Sądu z dnia 1 października 2009r. (II SA/Ol 661/09), z którego ma wynikać, że rozpatrzenie środka zaskarżenia złożonego przez stronę przed doręczeniem jej treści podjętego przez organ rozstrzygnięcia administracyjnego uznać należy za rażące naruszenie art. 141 § 2 kpa. Przede wszystkim wskazane orzeczenie zostało wydane na gruncie innego stanu faktycznego, gdzie postanowienie w ogóle nie weszło jeszcze do obrotu prawnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie decyzja została już doręczona stronom, w tym małżonkowi skarżącej a więc weszło ono do obrotu prawnego. Ponadto jeszcze raz trzeba zaznaczyć, że odwołanie wniesione przez stronę zostało nadane w dniu, w którym nastąpił skutek fikcyjnego doręczenia czyli 4 lutego 2010r. Niezasadne jest więc stwierdzenie, że strona wywiodła odwołanie jeszcze przed skutecznym doręczeniem jej decyzji. Zauważyć trzeba, że odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Odwołanie, poza wyrażeniem niezadowolenia z decyzji, powinno odpowiadać ogólnym wymaganiom stawianym podaniom. Kodeks postępowania administracyjnego zaś w zakresie formy i treści podania przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu. W sytuacji zaś gdy podanie zawiera oznaczenie wnoszącego podanie, nie czyni jednak zadość innym wymaganiom co do treści, organ administracji publicznej obowiązany jest wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania z pouczeniem, że nie usunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do braków formalnych, które rodzą obowiązek organu administracji publicznej wezwania strony do usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wskazane w art. 63 § 2 kpa – określenie żądania, podpis strony, jeżeli działa przez pełnomocnika dołączenie pełnomocnictwa oraz wymagania określone w przepisach szczególnych (Komentarz Becka, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, 9 wydanie, str. 374). Nie można zatem zgodzić się z oceną organu odwoławczego jakoby dokument określony jako odwołanie, zawierający sfałszowany podpis nie mógł być poddany pod tryb wezwania do usunięcia braków formalnych. W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ powinien wezwać I. K. do złożenia podpisu pod odwołaniem bądź zwrócić się do jej męża Z. K. o przedstawienie stosownego pełnomocnictwa udzielonego mu przez żonę i ewentualne podpisanie się pod odwołaniem jego imieniem i nazwiskiem. Byłoby to tym bardziej zasadne, że I. K. wskazała, iż jej mąż podpisał się za nią na egzemplarzu odwołania na podstawie jej upoważnienia. Poza tym podniosła, że na pierwotnym wydruku odwołania znajdował się jej podpis, a jedynie wykryty przez Z. K. błąd w nazwisku spowodował, że sporządził on kolejną – już bez błędu, kopię odwołania, które to odwołanie nie mogło być podpisane przez jego żonę, gdyż znajdowała się ona daleko poza miejscem zamieszkania. Istotną okolicznością w sprawie jest również fakt odmowy wszczęcia przez Prokuraturę Rejonową, postępowania w sprawie sfałszowania podpisu żony przez Z. K., z uwagi na niską społeczną szkodliwość czynu. Wobec powyższego, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach rozstrzygnięto w pkt III na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.