II OSK 2221/10

Dnia 7 lutego 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 108/10 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] października 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nałożył na J.M. obowiązek wykonania robót budowlanych, tj. obniżenia ścian granicznych garażu o 23 cm, oraz obniżenia stropodachu o 53 cm; ściany ponad stropem o wys. 30 cm oraz obniżenia pozostałych ścian zewnętrznych stosownie do obniżonego stropodachu, a także sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku garażu wybudowanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 1988 r. Organ wskazał, że na podstawie kontroli dokonanych w dniach 22 kwietnia 1992 r. i 30 kwietnia 1992 r. stwierdzono, że budynek garażu jest budowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W związku z tym zostało wszczęte postępowanie administracyjne, podczas trwania którego wydano szereg decyzji administracyjnych. W toku postępowania organ stwierdził, że budynek garażu został wybudowany z istotnymi odstępstwami od wydanego pozwolenia na budowę, polegającymi m.in. na zmianie grubości ścian zewnętrznych, zmianie materiałowej ścian, zmianie szerokości bramy wjazdowej, a tym samym zmianie konstrukcji nadproża, zmianie konstrukcji dachu, wysokości obiektu. W trakcie trwania postępowania administracyjnego budowa garażu została zakończona, co zostało stwierdzone podczas kontroli w dniu 6 czerwca 2001 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.M. zarzucając naruszenie art. 6-9 k.p.a. przez ich niezastosowanie oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący podniósł, że organy nadzoru budowlanego podejmują jedynie czynności mające go ukarać za naruszenie przepisów a nie te, które zmierzają do zakończenia sprawy. Zaznaczył też, że nakazy wyszczególnione w decyzji z [...] października 2009 r., zmierzają do likwidacji budynku, a nie do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane nakazał inwestorowi w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem: – wyprowadzić ściany oddzielenia przeciwpożarowego ponad pokrycie dachu na wysokość co najmniej 0,3 m albo – zastosować pas materiału niepalnego o szerokości co najmniej 1 metra w klasie odporności ogniowej E I 60, równolegle do połaci dachu, bezpośrednio pod przykryciem, które na tej szerokości powinno być nierozprzestrzeniające ognia, oraz sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny w terminie do dnia 30 czerwca 2010 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że wszystkie decyzje merytoryczne wydane w sprawie były bądź uchylane przez właściwe sądy administracyjne bądź po przeprowadzeniu przez właściwe organy administracji publicznej nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. Tak więc sprawa doprowadzenia budynku garażu do stanu zgodnego z prawem nie została dotychczas zakończona decyzją administracyjną mimo wiele lat trwającego postępowania. Wskazał, że organ I instancji słusznie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, skoro stwierdził, że budowa została zakończona, a inwestor przystąpił do użytkowania obiektu. Podniósł jednakże, że brak jest przepisów, które uzasadniałyby nakazanie obniżenia ścian granicznych garażu i stropodachu. Organ zaznaczył, że w świetle pisma Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w K. nie zachowane zostały, podczas budowy, warunki związane z bezpieczeństwem przeciwpożarowym, które w tym przypadku (budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki) winny być zachowane, gdyż brak zabezpieczenia przeciwpożarowego jest sprzeczny z przepisem § 272 ust 3 i § 235 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do potrzeby nałożenia, oprócz obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, także obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. Uznał jednak, że obowiązek ten nie powinien polegać na obniżeniu ścian i stropodachu lecz tylko winien być określony w oparciu o treść § 235 pkt 3 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co pozwoli doprowadzić budynek garażu do stanu zgodnego z prawem. Inwestorowi pozostawił zaś wybór robót, które do tego doprowadzą. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J.M. zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2, art. 107 § 3 oraz art. 6-9 i 10 k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący stwierdził, że zgodnie z decyzją Urzędu Wojewódzkiego w Kaliszu z 1992 r. doręczył organowi dokumentację inwetaryzacyjno-projektową wykonaną przez osobę uprawnioną. Ponadto wskazał, że jako strona nie miał możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzez nie zajęcie stanowiska przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej w K. w formie postanowienia i pozbawienie tym samym możliwości złożenia zażalenia w tym zakresie. Poza tym skarżący podniósł zarzuty tej samej treści co w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie dotychczas nie została wydana merytoryczna decyzja administracyjna pozwalająca sanować budowę obiektu garażowego w sposób odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Tym samym nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że bezspornym jest, iż skarżący ukończył budowę garażu, zatem zasadnym jest zastosowanie w sprawie regulacji zawartych w art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto dotychczas skarżący nie złożył dokumentacji technicznej, która zawierałaby wszelkie zmiany w konstrukcji i gabarytach wzniesionego budynku garażu – a obowiązek wykonania i przedłożenia takiego dokumentu wynika wprost z cytowanych przepisów. Za taką dokumentację nie może być uznana dokumentacja wykonana przez inż. arch. W.Ś., skoro wykonywał on ją w 1992 r., a zgłoszenie zakończenia robót miało miejsce później. Dokumentacja ta, jak również opinia C.W., nie ustosunkowuje się do wprowadzonych samowolnie zmian w toku realizacji budowy. Brak jest w nich również stwierdzenia, że zmiana konstrukcji dachu nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Słusznie zatem organ administracji zwrócił się o opinię w sprawie bezpieczeństwa przeciwpożarowego do Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w K. Stanowisko tego organu nie było jednak "stanowiskiem" o jakim mowa w art. 106 k.p.a., gdyż w dacie wydania decyzji nie obowiązywały przepisy nakładające obowiązek współdziałania organów czy też uzyskania tego typu opinii. Zatem powyższą opinię należy potraktować jako dowód wyjaśniający w sprawie. Dodatkowo skarżący zawiadomiony był o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem i aktami przed wydaniem decyzji. Zdaniem Sądu stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego, nieprawidłowy bo sprzeczny z przepisami techniczno-budowlanymi, stan budynku garażu uzasadniał wydanie przez organ stosownej decyzji nakazującej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wykonanie określonych obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.M. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprzedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym i wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, pomimo tego że decyzja ta nie odpowiadała prawu. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezspornymi w sprawie okolicznościami jest to, że budynek garażu, którego dotyczy postępowanie, został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 1988 r., lecz w toku budowy inwestor dokonał w nim istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: p.b. – Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykowywanych robót budowlanych, oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi obrazy wymienionego przepisu ma on zastosowanie również w sytuacji, gdy roboty budowlane realizowane na podstawie pozwolenia na budowę zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tej kwestii należy podzielić stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1723/07 (publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) i z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09 (publ. Lex nr 597313). W drugim z wymienionych orzeczeń NSA stwierdził, że "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b.) organ może nałożyć obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych prowadzących do stanu zgodnego z prawem – tak w odniesieniu do robót budowlanych "wykonywanych" (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej. Uzasadnienie tego wyroku zawiera wnikliwe wywody i bogatą motywację wskazującą na podaną wyżej wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela tę wykładnię i jednocześnie uznaje za nietrafne poglądy zawarte w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Gd 664/09. Należy więc uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż organy administracyjne wnikliwie i wystarczająco wyjaśniły stan faktyczny sprawy i ustaliły, że budynek skarżącego ze względu na jego konstrukcję, sposób wykonania i miejsce usytuowania stwarza zagrożenie pożarowe. Zgodnie więc z przepisem § 272 ust. 3 i § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z prawem winno polegać na wykonaniu jednego z zabezpieczeń, które wymienia powołany § 235 ust. 3 tego rozporządzenia. Zarzucając naruszenie tego przepisu skarżący podniósł, że ustalenia co do zagrożenia pożarowego powodowanego przez jego budynek nie znalazły wystarczającego oparcia w treści zebranego w sprawie materiału a opinia Straży Pożarnej została wydana z naruszeniem procedury wskazanej w art. 106 k.p.a. Stanowiska tego nie można uznać za uzasadnione. Jak trafnie stwierdził Sąd I instancji ocena wyrażona przez PSP w K. nie była wyrażona w formie opinii lub zgody z art. 106 k.p.a. Ustalenia, co do konieczności zabezpieczenia przeciwpożarowego organy dokonały na podstawie swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) całego, obfitego materiału dowodowego zebranego w ciągu wielu lat rozpoznawania tej sprawy. Opinia przedstawiciela PSP była jednym z dowodów wyjaśniających sprawę i wraz z całym materiałem dowodowym stanowiła podstawę do dokonania przez organy prowadzące sprawę stosownych ustaleń. Skarżący kwestionując te ustalenia dokonuje własnej, dowolnej oceny materiału dowodowego nie podważając jednak oceny przeprowadzonej w sprawie przez organy rozpoznające sprawę. Skarga kasacyjna nie wykazała również naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wbrew postawionemu zarzutowi uzasadnienie to spełnia wszystkie ustawowe wymogi wynikające ze wskazanego przepisu. Przedstawia ono ustalony na podstawie materiału dowodowego stan faktyczny sprawy i ustosunkowuje się do istotnych zarzutów skarżącego. Uzasadnienie to wskazuje w szczególności, że dokumentacja techniczna budynku sporządzona w 1992 r. nie odpowiada wymogom określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Została ona bowiem wykonana przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych i nie ustosunkowuje się do samowolnie wprowadzonych zmian w toku realizacji budowy. Do zalegalizowania dokonanych w budynku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego konieczne jest spełnienie wymogów z art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., to jest również sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. Skarga kasacyjna nie przedstawiła więc uzasadnionych zarzutów. Dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.