II SA/Gl 355/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 zał. nr 1 oraz w § 2 zał. nr 2 do tej uchwały. Rada Miejska w O. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g. w związku z art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), uchwaliła wymagania dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwoleń w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (załącznik nr 1) oraz w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (załącznik nr 2). Skargę na wyżej opisaną uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części określonej w § 2 załącznika nr 1 oraz w § 2 załącznika nr 2, jako sprzecznej z art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytoczył treść art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując, że uchwała w tym przedmiocie winna uwzględniać opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Podkreślił, że rada gminy jest zobligowana do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. Tymczasem w ocenie organu nadzoru zakwestionowane postanowienia zaskarżonej uchwały zawierają obowiązki, które powinien realizować przedsiębiorca prowadzący już działalność w przedmiotowym zakresie po uzyskaniu zezwolenia. Zdaniem organu upoważnienie ustawowe ogranicza możliwość działania organu stanowiącego gminy wyłącznie do ustalenia, jakie są wymagania w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów w trakcie realizacji zadań. Tego rodzaju regulacje stanowią przekroczenie zakresu ustawowego umocowania i czynią zaskarżoną uchwałę w tej części sprzeczną z prawem. W odpowiedzi na skargę Gmina O. wniosła o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu powołano się na art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i stwierdzono, że nie jest możliwa realizacja tego zadania bez posiadania przez gminę odpowiednich możliwości organizacyjnych, finansowych i prawnych. Rada Gminy w zaskarżonej uchwale określiła wymagania w zakresie wynikającym z art. 7 ust. 3a ustawy. W ocenie Gminy wskazanie w zaskarżonej uchwale zakwestionowanych przez Wojewodę wymagań jest w pełni uzasadnione, gdyż określa wymogi, jakie ubiegający się o uzyskanie zezwolenia powinien spełniać. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem i w pełni uzasadniona. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu nadzoru dodatkowo wskazała, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i winna zawierać wszystkie elementy wyznaczone w przepisach upoważniających do jego stanowienia. Z kolei pełnomocnik Gminy oświadczył dodatkowo, że zaskarżona uchwała została opublikowana i weszła w życie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. prowadzi do wniosku, że skarga na tą uchwałę jest zasadna. Nie do odparcia jest bowiem zarzut strony skarżącej, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że rada gminy określi w drodze uchwały wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań oraz, w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości – również wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady mają być przekazywane. Uchwała w tym przedmiocie, jako że zawiera normy o charakterze generalnym, jest aktem prawa miejscowego. Cytowany przepis zawiera katalog wymagań, jakie winny zostać określone przez radę gminy w uchwale. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu nadzoru, że określenie innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegacje ustawową zawartą w art. 7 ust. 3a ustawy. Takie wykroczenie świadczy o wadliwości uchwalonych zapisów uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w tej części. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Gminy, jakoby kwestionowane zapisy były zgodne z prawem. Stanowisko to byłoby zasadne jedynie w sytuacji, gdyby zaskarżona uchwała miała dotyczyć etapu wykonywania działalności przez przedsiębiorcę, nie zaś etapu ubiegania się o zezwolenie. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem określa na podstawie obowiązujących przepisów prawa organ wykonawczy gminy w zezwoleniu (art. 9 ustawy). Określenie tych obowiązków przez Radę Gminy w uchwale, o której mowa w art. 7 ust. 3a ustawy stanowi zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyni kontrolowaną uchwałę w zaskarżonej części sprzeczną z prawem. Uwzględniając zatem skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. Pomimo uwzględnienia skargi i sformułowanego w niej wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd nie rozstrzygał w wyroku o tych kosztach, albowiem zgodnie z art. 100 u.s.g. postępowanie sądowe w sprawie ze skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy jest wolne od opłat sądowych, zaś skarżący nie wykazał, aby poniósł w niniejszej sprawie jakiekolwiek inne koszty. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.