II SA/Gl 371/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent - stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w S. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta S. Skargę na wyżej opisaną uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym złożył Wojewoda [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, jako niezgodnej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu skargi Wojewoda przytoczył treść art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazując, że przepis ten stanowi dla rady gminy delegację do wydania aktu prawa miejscowego. Organ nadzoru stwierdził, że zawarty w tym przepisie katalog problemów wymagających uregulowania w akcie wykonawczym ma charakter zamknięty, a obowiązkiem gminy jest pełna realizacja upoważnienia ustawowego, wyczerpująca zakres przekazanych przez ustawodawcę uprawnień. Niespełnienie którejkolwiek z przesłanek w niej zawartych skutkuje zawsze bezwzględną nieważnością uchwały. W ocenie Wojewody przyjęte przez Radę postanowienia zaskarżonej uchwały nie uwzględniają wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i zużytych baterii i akumulatorów. Dodatkowo wskazano, że postanowienia zawarte w § 4 ust. 15 – 22 zaskarżonej uchwały stanowią przekroczenie delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę Gmina S. uznała jej zasadność w całości. Jednocześnie pozostawiła rozstrzygnięcie sprawy sądowi wskazując, że uchylenie przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik Gminy oświadczył dodatkowo, że w planie posiedzeń Rady Miejskiej nie zostało przewidziane podjęcie uchwały o uchyleniu zaskarżonej uchwały, ani też uchwały o uwzględnieniu skargi. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska, zaś pełnomocnik Gminy oświadczył dodatkowo, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. prowadzi do wniosku, że skarga na tą uchwałę jest zasadna. Nie do odparcia jest bowiem zarzut skarżącej, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają kognicji sądu administracyjnego, przy czym przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera katalog zasad, jakie winien określać uchwalony przez radę gminy regulamin. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu nadzoru, że katalog ten jest katalogiem zamkniętym, a ponadto, że wszystkie wymienione w nim zasady muszą się znaleźć w regulaminie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących m.in. prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym m.in. zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów. W sprawie jest bezsporne, że w zaskarżonej uchwale zabrakło uregulowania w tym zakresie, a to oznacza, że kontrolowana uchwała jest sprzeczna z prawem. Również zarzut skargi dotyczący przekroczenia przez Radę jej ustawowych kompetencji uznać należy za zasadny. Wskazane przez Wojewodę zapisy § 4 ust. 15 – 22 zaskarżonej uchwały wykraczają poza zakres delegacji ustawowej, co świadczy o ich wadliwości uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazać przy tym jednak przyjdzie, że sama ta wadliwość prowadziłaby do stwierdzenia nieważności jedynie wymienionych zapisów – nie zaś uchwały w całości. Zasadność skargi dodatkowo potwierdza fakt uznania przez Gminę jej zarzutów, choć zauważyć należy, że uznanie takie nie jest dla Sądu wiążące. Na uwzględnienie zasługuje także stanowisko Gminy w kwestii przedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego w przypadku, gdyby doszło do uchylenia kontrolowanej uchwały. Istotnie w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie czyni takiego postępowania bezprzedmiotowym. Oznacza to, że Gdyby Gmina uchyliła zaskarżoną uchwałę we własnym zakresie po wniesieniu skargi, to i tak doszłoby do jej kontroli w niniejszym postępowaniu. Uwzględniając zatem skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 14 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie.