IV SA/Po 228/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski /spr./ Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września2010r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] 2010r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. P. z dnia [...] 2009 r., 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz W. M. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych, na nieruchomości przy ulicy P. w P. Uzasadniając organ wskazał, iż przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w sprawie legalności robót budowlanych, polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na nieruchomości przy ulicy P. w P., w toku których ustalił, m.in. że: decyzją z [...] 1986r. Prezydent Miasta P. udzielił pozwolenia na budowę J. W., decyzją z [...] 2004r. Prezydent Miasta P. przeniósł to pozwolenie na budowę na A. W. i M. W., następnie decyzją z [...] 2007r. Prezydent Miasta P. stwierdził wygaśnięcie pozwolenia na budowę z [...] 1986r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę W. decyzją z [...] 2007r., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z 16 kwietnia 2008r. (II SA/Po 514/07). Decyzją z [...] 2008r. Prezydent Miasta P. stwierdził wygaśnięcie swojej decyzji z [...] 2004r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę z [...] 1986r. na A. W. i M. W.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę W. decyzją z [...] 2008r. i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. Wobec stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja była prowadzona przed wydaniem decyzji kasujących pozwolenie na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., decyzją z [...] 2009r. umorzył postępowanie. Decyzja ta została uchylona przez organ II instancji, który jednocześnie wskazał, że w sprawie należy rozstrzygać na podstawie art. 51 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W sytuacji zatem, w której uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. może zostać zakończone decyzją o nałożeniu obowiązków w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem bądź decyzją o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 1 pkt 2). Przed wydaniem decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie administracyjne, niezbędne jest ustalenie czy budynek objęty postępowaniem jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość przy ul. P. w P. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego może nastąpić jedynie w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Podkreślono przy tym, że na konieczność określenia zgodności samowolnie wzniesionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w drodze decyzji o warunkach zabudowy uwagę zwrócił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (OTK-A 2007/11/160) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. w wyroku z dnia 25 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 202/08. Organ stanął zatem na stanowisku, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi, w niniejszej sprawie, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa. Istnienie zagadnienia wstępnego stanowi natomiast przesłankę obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu. Jednocześnie, na podstawie art. 100 § 1 kpa, wezwano inwestorów A. W. i M. W. do wystąpienia do Prezydenta Miasta P. - Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W przewidzianym ustawą terminie zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności prowadzenia robót budowlanych, na nieruchomości przy ulicy P. w P., wniosła strona postępowania administracyjnego - W. M.. W zażaleniu podniesiono, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z obrazą art. 97 §1 pkt 4 kpa,. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne. Zagadnieniem wstępnym może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego (prejudycyjnego) uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Podkreślono przy tym, ze organ administracji publicznej obowiązany jest nadto ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Jeżeli zatem inwestor nie legitymuje się w toczącym postępowaniu ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to organ I instancji nie ma uprawnień do zawieszenia postępowania i wezwania inwestora do przeprowadzenia procedury zmierzającej do uzyskania takiej decyzji. Co więcej organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozpoznać sprawę według istniejącego stanu faktycznego i prawnego. W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]2010 r. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Uzasadniając, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dla nieruchomości położnej przy ul. P. w P. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie zmiany sposobu zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego I instancji ma za cel doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przed jego rozstrzygnięciem niezbędne jest ustalenie czy przedmiotowy budynek jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sytuacja prawna podmiotów postępowania legalizacyjnego nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu, czyli uchwalenie na danym terenie planu miejscowego. W obecnym stanie prawnym za dopuszczalne uznano wystąpienie inwestora, już po wszczęciu postępowania legalizacyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Rozstrzygnięcie przez Prezydenta Miasta P. w sprawie warunków zabudowy dla nieruchomości położonej przy ul. P. w P. jest zatem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.. Na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do sądu administracyjnego wniosła W. M. podnosząc, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało, z obrazą prawa materialnego. Skarżąca argumentowała, że przedmiotowa samowola trwa od [..]1990r. wówczas bowiem wygasała decyzja o pozwoleniu na budowę - tym samym do jej legalizacji w tym zakresie winny mieć zastosowanie przepisy materialno prawne uregulowane w ustawie z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z treścią art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. dla procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 ust.2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, niezbędne jest legitymowanie się przez inwestora prawomocną decyzją o warunkach zabudowy. W skardze zauważono, że w ramach procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia w rozsądnym terminie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy terenu a także ustalić czy obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ewentualne, więc zawieszenie postępowania, na tej podstawie - poprzedzone stosownym postanowieniem wskazanym w treści art.48 ust.2 ustawy Prawo budowlane winno zawierać wezwanie strony wraz z oznaczeniem terminu do wystąpienia o rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego. Tymczasem takiego rozstrzygnięcia nie zawiera ani zaskarżone postanowienie ani też postanowienie organu I instancji. Zaskarżone postanowienie wydane zostało także z oczywistym naruszeniem art.107 § 3 kpa. W ocenie skarżącej organ I instancji nie wskazał podstawy materialno-prawnej, warunkującej procesową konieczność zastosowania przepisu art.97 §1 kpa. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa oraz art.7 i art.77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że w ocenie organów nadzoru budowlanego potrzeba wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji stanowi przesłankę uzasadniającą wydanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postanowienia o zawieszeniu postępowania legalizacyjnego. Bezspornym pozostaje również, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało wszczęte. Istota sporu dotyczy prawidłowości uznania za zagadnienie wstępne potrzeby wystąpienia przez inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla zrealizowanej inwestycji oraz zasadności zawieszenia postępowania legalizacyjnego w ustalonym stanie faktycznym. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że w przypadku samowolnej realizacji obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako: Prawo budowlane) przewiduje tryb postępowania umożliwiający legalizację takich robót. Właściwy organ wydaje wówczas postanowienie nakładające obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów (w tym m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) w wyznaczonym terminie i wobec jego upływu podejmuje stosowne czynności. Gdy - inwestor wystąpi - do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, potrzebnej mu w celu wykazania przed organami nadzoru budowlanego zgodności obiektu z porządkiem planistycznym i postępowanie - będzie w toku - organ prowadzący postępowanie legalizacyjne winien na podstawie art. 97 §1 pkt 4 kpa zawiesić postępowanie, uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Wobec zaprezentowanej w toku postępowania administracyjnego argumentacji organów nadzoru budowlanego stwierdzić należy, że uwadze tych organów umknęła subtelna, ale mająca niezwykle istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego różnica. W toku wnikliwej analizy - niekwestionowanego w niniejszej sprawie - stanu faktycznego uwagę zwrócić powinno, bowiem, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji nie zostało dotąd zainicjowane. Tymczasem, podstawą zawieszenia postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Oznacza to, że zawieszenie postępowania na tej podstawie jest zasadne wyłącznie wtedy, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W konsekwencji, zawieszenie uzależnione jest od łącznego spełnienia trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygnięcie sprawy zależy od uprzedniego zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. W rezultacie, organ rozważając potrzebę zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 kpa musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2006, s. 447 in.). Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zagadnienia wstępnego", jak jednak przyjmuje się w orzecznictwie pod pojęciem tym rozumie się przypadki, w których rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem postępowania przed innym organem lub sądem (por. wyrok NSA z 18.05.2010 r., sygn. I OSK 1023/09).W świetle przytoczonej powyżej definicji "zagadnienia wstępnego" nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby za zagadnienie wstępne uznać można było zależną wyłącznie od woli stron możliwość złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wobec jednoznacznej treści przytoczonej definicji za zagadnienie wstępne w toku postępowania legalizacyjnego uznać można tylko wynik postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a nie ewentualną możliwość zainicjowania tego postępowania. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zostało zainicjowane, nie można podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego, jakoby ziściły się przesłanki o których mowa w 97 § 1 pkt 4 kpa. Reasumując, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa i z tego powodu postanowienia organów obu instancji jako wadliwe należało uchylić. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a) ppsa, Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt. 2 wyroku na podstawie art. 200 ppsa.