I OSK 1023/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 marca 2009r. sygn. akt II SA/Sz 508/08 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę kasacyjną Starosta Szczeciński postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r., znak [...], odmówił A. K. zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia, w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność A. K., położonej w obrębie ewidencyjnym S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...] ha, gmina S., poprzez udzielenie dla Operatora Gazociągów Przesyłowych G.-S. S.A. w W. Oddział w P., na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących przesyłaniu gazu ziemnego – gazociągu wysokiego ciśnienia ON 100 6,3 Mpa, a także podziemnych, nadziemnych i naziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wniosek o zawieszenie postępowania oparła na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na złożenie wezwania Rady Gminy Szczecinek o usunięcie naruszenia prawa przez uchylenie (stwierdzenia nieważności) § 68 ust. 1 uchwały nr VIII/53/2007 z 27 kwietnia 2007 r. Rady Gminy Szczecinek w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek (Dz.Urz. Woj. Zach. Nr 78, poz. 1240) w zakresie, w jakim przepis ten ustala (dopuszcza) przeznaczenie gruntów oznaczonych w planie symbolem RO na obiekty celu publicznego wymienione w § 11 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9 i 10 uchwały. Organ przyjął, że postępowanie w sprawie uchylenia zapisu planu miejscowego nie jest zagadnieniem wstępnym, a ponadto organ, do którego wystąpiła o uchylenie przepisu nie jest "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda Zachodniopomorski postanowieniem z [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając zgodność z prawem stanowiska organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 508/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody Zachodniopomorskiego z [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził co do pojęcia zagadnienia wstępnego, przyjmując że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Najważniejszym elementem w konstrukcji zagadnienia wstępnego, jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Bezsprzecznie w sprawie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oparte jest na przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego punktu widzenia kwestia prawidłowości zapisów planu jest istotna dla rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uchwała Nr VIII/53/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. Rady Gminy Szczecinek w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek (Dz.Urz. Woj. Zach. Nr 78, poz. 1240) stanowi przepisy prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze gminy Szczecinek. Tak więc do czasu zmiany lub uchylenia (stwierdzenia nieważności) zapisów tego planu organy administracji publicznej stosujące prawo są obowiązane działać w oparciu o prawo obowiązujące. Podejmowanie czynności na żądanie strony zmierzających do zmiany uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie zmierza bezpośrednio do zbadania zgodności uchwały z aktami wyższego rzędu. Wystąpienie bowiem do organu stanowiącego – Rady Gminy Szczecinek – z wezwaniem (wniesionym 19 marca 2008 r.) do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zapisów § 68 ust. 1 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek, nie jest nawet wszczęciem postępowania w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd zauważył, że nawet wszczęcie procedury zmiany planu miejscowego przez organ stanowiący gminy nie nosiłoby znamion zagadnienia wstępnego, bowiem zmiana planu należy do sfery tworzenia, a nie stosowania prawa (wyrok NSA z 26 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 251/08) tym samym nie występuje zagadnienie wstępne. Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że w sprawie brak jest podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zaskarżonym postanowieniu organ zawarł uzasadnienie wyjaśniające podstawę prawną postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa, spełniając tym samym wymagania art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie naruszył także art. 7, 8 i 9 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi. A. K. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, mające wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo że w trakcie postępowania administracyjnego organy administracji publicznej naruszyły przepis postępowania mający wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmując, że brak było podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości toczącego się przed Starostą Szczecineckim na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) w sytuacji wezwania Rady Gminy Szczecinek w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie (stwierdzenie nieważności) części uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy w opisanej sytuacji zawieszenie postępowania administracyjnego było obligatoryjne, co z kolei powinno skutkować uwzględnieniem skargi. Na tych podstawach wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wywodząc o naruszeniu prawa w zaskarżonym wyroku przez nieuwzględnienie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zasadność tego zarzutu można wyprowadzić, jeżeli w sprawie rozpoznawanej przez organy administracji publicznej wystąpiło zagadnienie wstępne. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się przypadki, w których rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem administracji publicznej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem postępowania przed innym organem lub sądem. Prowadząc postępowanie w sprawie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie jeżeli w oparciu o przepis prawa, będący podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wyprowadzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego". W sprawie zasadnie Sąd nie wywiódł naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z tego względu, że w czasie rozpoznawania sprawy obowiązywała uchwała Rady Gminy Szczecinek z 27 kwietnia 2007 r. nr VIII/53/2007 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 78, poz. 1240).Zapoczątkowanie procedury podważenia mocy obowiązującej tego planu nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zapoczątkowanie tej procedury nie prowadzi do wstrzymania mocy obowiązującej planu. Zgodnie z art. 61 § 2 pkt 3 i art. 61 § 3 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, a takim aktem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw do wstrzymania wykonania tego aktu. Art. 147 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje skutki prawne stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności aktu prawa miejscowego, stanowiąc "Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniach szczególnych". W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.