IV SA/Wa 1424/10

Dnia 21 września 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra - Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 roku sprawy ze skarg C. Sp. z o.o. w W. oraz Spółdzielni M. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni M. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IVSA/Wa1424/10 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...]. W pkt 1.4 decyzji Prezydent ustalił m.in., iż "dojazd do projektowanego drugiego etapu inwestycji poprzez garaż podziemny etapu pierwszego - od strony ul. [...]", jak również, że "zgodnie z treścią umowy notarialnej z dnia [...].05.2002 r. przedstawiciele [...] Gminy W. ustanowili na działce nr ew. [...] służebność gruntową polegającą na prawie przejścia i przejazdu (od ul. [...]) na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości stanowiących dz. nr ew. [...], [...] oraz [...] w obrębie [...], na terenie których inwestor planuje realizację inwestycji". Odwołania od powyższej decyzji wniosły M. oraz Spółdzielnia M. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań, decyzją z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżoną decyzję i skierowało zakończone nią postępowanie do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż "organ pierwszej instancji powinien rozważyć, czy istnieje możliwość zapewnienia dostępu przedmiotowej nieruchomości do drogi publicznej, ewentualnie ustalenia z wnioskodawca, czy istnieje możliwość objęcia działki o nr ew. [...], na której ma zostać zrealizowana zasadnicza część inwestycji budowlanej, ustanowienia służebności przejścia i przejazdu". Spółka "C." Sp. z o.o. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 lutego 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 106/07 uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż, jego zdaniem, decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, iż "jeśli zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej i nie istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to Kolegium powinno w konsekwencji uchylić decyzję organu pierwszej instancji i odmówić ustalenia warunków zabudowy (...). Podstawą uchylenia decyzji Prezydenta W. do ponownego rozpoznania nie mogła też być konieczność ustalenia czy istnieje możliwość objęcia działki o nr ew. [...] ustanowienia służebnością przejścia i przejazdu. Organy administracji na podstawie materiału dowodowego mają obowiązek ocenić, czy spełnione zostały wymagane prawem przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest natomiast rolą organów administracji czy przesłanki te mogłyby zaistnieć, gdyby pojawiły się w sprawie nowe okoliczności. Nawet gdyby istniała możliwość objęcia działki o nr ew. [...] służebnością przejścia i przejazdu, to organ administracji i tak nie posiada instrumentów prawnych do tego, by zmusić inwestora, aby wystąpił o ustanowienie takiej służebności". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2008 r. Kolegium uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. oraz odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej, uznając, iż w stosunku do planowanej inwestycji nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. Sp. z o.o., podnosząc, iż Kolegium pominęło przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy dowód "w postaci prawomocnego postanowienia sądu o ustanowieniu służebności drogowej obciążającej działkę W. o nr ew. [...]", wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) uwzględniło w całości przedmiotową skargę i uchyliło zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...] września 2008 r. w całości, ponadto na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2002 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588) uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 stycznia 2009 r. umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], z uwagi na uwzględnienie przez SKO w W. skargi w trybie przewidzianym art. 53 § 3 p.p.s.a. Skargi na decyzję SKO z dnia [...] listopada 2008r wnieśli C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i Spółdzielnia M. w W. Spółka C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej uchyla ona decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006r i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzji tej zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik, to jest § 3, § 5, § 6 oraz § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i w związku z tym ustalenie, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu sąsiedniego została przeprowadzona nieprawidłowo. Spółdzielnia M. w W. w skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008r., wskazując, iż decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 2 i art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. W ocenie strony skarżącej organ nie wziął pod uwagę, iż na całej granicy działki [...] z działką [...] (dawniej [...], [...] i [...]) został wybudowany budynek wielorodzinny. Teren inwestycji znajduje się zatem za zabudowaną działką, a droga zlokalizowana na działce o nr [...] kończy swój bieg przy wjeździe do istniejącego już budynku. Za drogę wewnętrzną nie można zatem uznać przejazdu przez garaż, tak jak domaga się tego inwestor. Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2009 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nie uwzględnia w całej rozciągłości skargi C. Sp. z o.o. na decyzję tego organu z dnia [...] września 2008 r. W skardze strona skarżąca domagała się bowiem jedynie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2008r., uchylającą w całości decyzję Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] września 2006 r., ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drugiego etapu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu i przyłączami technicznymi, przewidzianej do realizacji w W., przy ul. [...], oraz odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji budowlanej. Jako jedyny zarzut skierowany do kwestionowanej decyzji wskazano poczynienie przez organ błędnych ustaleń co do braku dostępu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy w ocenie skarżącej spółki dostęp ten planowana inwestycja posiada poprzez ustanowioną służebność. Zdaniem Sądu, w żaden sposób nie da się z tej skargi wywieść, że skarżący domagał się, aby organ drugiej instancji dokonał ponownej oceny zgodności z prawem decyzji organu I instancji, która to decyzja była dla strony skarżącej korzystna. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wprawdzie uwzględniło podniesiony przez stronę skarżącą zarzut skierowany do wydanej przez niego decyzji z dnia [...] września 2008r., ale dodatkowo dokonało ponownej oceny decyzji organu I instancji, o co strona skarżąca nie wnosiła. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oraz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 (sygn akt II OSK 1222/09) uwzględniając skargę kasacyjną C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W punkcie 2 wyroku oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. W uzasadnieniu swego wyroku NSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wykroczyło poza zakres skargi jaką sformułowała skarżąca spółka i po uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] września 2008 r., ponownie rozpatrzyło odwołania wniesione przez M. oraz Spółdzielnia M. w wyniku czego uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2006 r. i skierowało sprawę nią zakończoną do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Niewadliwie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydając decyzję w oparciu o przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. przepis ten naruszyło. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. NSA wskazał, że w sytuacji, gdy na skutek decyzji wydanej przez organ administracji publicznej w trybie autokontroli, uchylona zostaje decyzja będąca przedmiotem skargi, sąd administracyjny w zasadzie nie powinien umarzać postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na tę decyzję "pierwotną" do czasu prawomocnego zakończenia sprawy dotyczącej decyzji wydanej w trybie uregulowanym art. 54 § 3 p.p.s.a. Gdyby jednak doszło do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, przed uprawomocnieniem się postępowania ze skargi na decyzję wydaną w trybie autokontroli, sąd administracyjny orzekający w tej sprawie ma obowiązek zastosowania instytucji uregulowanej art. 135 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli decyzji "pierwotnej", w celu wyeliminowania możliwości pozostawania w obrocie prawnym wadliwej decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchybił wskazywanemu powyżej przepisowi albowiem uchylając decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nie odniósł się do decyzji tegoż Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r., która była przedmiotem skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jednak na skutek wydania przez SKO w W. decyzji w trybie tzw. autokontroli, postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 r. postępowanie z tej skargi umorzono. Według NSA, Sąd pierwszej instancji, uchylając decyzję SKO w W. z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., miał zatem obowiązek zastosowania art. 135 p.p.s.a. poprzez odniesienie się do decyzji tego organu z dnia [...] września 2008 r. w stosunku do której umorzono postępowanie sądowoadministracyjne, albowiem jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. W przeciwnym razie w obrocie prawnym pozostałaby decyzja która "odżyła" na skutek uchylenia decyzji "autokontrolnej", a także nierozpoznane skargi od tej decyzji, co należy uznać za niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając na uwadze powyższy przepis sąd, orzekając w sprawie ponownie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008. Jak bowiem słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku, uchylając decyzję SKO w W. z dnia [...] listopada 2008 r. wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał również obowiązek zastosowania art. 135 p.p.s.a. poprzez odniesienie się do decyzji SKO z dnia [...] września 2008 r. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2009 umorzono bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, ze skargi na ostatnio powołaną decyzję SKO. Zdaniem NSA, nieodniesienie się przez WSA do postanowienia SKO z dnia [...] września 2009 sprawiło, że w obrocie prawnym pozostała decyzja, która "odżyła" na skutek uchylenia decyzji "autokontrolnej". W tej sytuacji, przy tak jasno i precyzyjnie określonych wytycznych co do dalszego postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, postąpił zgodnie z zaleceniami NSA i uchylił zarówno zaskarżoną decyzję SKO, jak i decyzję SKO z dnia [...] września 2009. Zdaniem WSA, brak było w tej sytuacji podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi uczestnika postępowania i uchylenia również decyzji I instancyjnej, gdyż byłoby to wbrew wytycznym NSA, które Sąd, rozpoznając sprawę, uznał za wiążące i słuszne. Mając na względzie powyższe, orzeczono w punkcie 1 sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Rozstrzygnięcie, zawarte w punkcie 2 sentencji, oparto na podstawie art. 135 p.p.s.a. Jak bowiem słusznie uznał WSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009, decyzja Samorządowego Kolegium odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008r. narusza przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez przekroczenie zawartej w tym przepisie przesłanki "uwzględnienia skargi w całości" i z tego powodu decyzja ta nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Uchylenie decyzji SKO z dnia [...] września 2008 nastąpiło stosownie do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartych w wyroku z dnia 21 lipca 2010.