I OSK 256/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 września 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 180/10 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 23 kwietnia 2007 r. nr VII/28/07 w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza, że uchwała Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 23 kwietnia 2007 r. nr VII/28/07 została wydana z naruszeniem prawa Wyrokiem z 23 września 2010 r., III SA/Lu 180/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Miasta Biała Podlaska z 23 kwietnia 2007 r. nr VII/28/07 w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że opisaną uchwałą, Rada Miasta Biała Podlaska dokonała likwidacji zakładu budżetowego pod nazwą "Zakład Gospodarki Lokalowej w Białej Podlaskiej" w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Miejskiej Biała Podlaska. Skarga podlegała oddaleniu, ponieważ w ocenie Sądu, interes prawny skarżącego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.: dalej "u.s.g.") nie został naruszony. W niniejszej sprawie skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w art. 34 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.: dalej "u.g.n."). W myśl art. 34 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje między innymi osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W ust. 4 art. 34 u.g.n. ustawodawca wskazuje, jakie są obowiązki organów gminy w przypadku zamiaru zbycia takiej nieruchomości. Należy zawiadomić na piśmie osoby, o których mowa wcześniej, o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy k.p.a. Osoby, o których mowa w ust. 1 i ust. 6, korzystają z pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie. W ustępie 7 powołanego przepisu ustawodawca stwierdził, że zbycie nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym na rzecz innych osób niż wymienione w ust. 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić z pominięciem pierwszeństwa w nabyciu lokali mieszkalnych przysługującego najemcom tych lokali. Biorąc pod uwagę treść art. 101 u.s.g. w zw. z art. 34 u.g.n., zdaniem Sądu pierwszej instancji, interes prawny skarżącego nie został naruszony uchwałą Rady Miasta Biała Podlaska z 23 kwietnia 2007 r. dokonującą likwidacji zakładu budżetowego w celu przekształcenia w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Miejskiej Biała Podlaska. Z akt założycielskich spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (akt notarialny z 1 października 2007 r., Repertorium A nr 6260/2007) jednoznacznie wynika, że utworzony Zakład Gospodarki Lokalowej spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - ma obowiązek respektować interes skarżącego jako najemcy lokalu w zakresie pierwszeństwa jego nabycia. Zgodnie bowiem z § 33 w/w aktu założycielskiego (s. 26 aktu) "Spółka ma obowiązek respektować roszczenia wynikające z przepisów ustawowych dotyczących gospodarowania nieruchomościami, a w przypadku sprzedaży lokali mieszkalnych respektować będzie pierwszeństwo najemców w ich nabyciu zgodnie z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami". W skardze kasacyjnej z 7 grudnia 2010 r., J. K. zaskarżył powyższy wyrok w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 101 u.s.g. w zw. z art. 34 u.g.n. polegającą na przyjęciu, że interes prawny skarżącego nie został naruszony uchwałą Rady Miasta Biała Podlaska z 23 kwietnia 2007 r., podczas gdy prawidłowa wykładania w/w przepisów prowadzi do wniosku, że wniesienie przez gminę na podstawie wskazanej uchwały nieruchomości jako aportu do spółki z pominięciem prawa pierwszeństwa skarżącego do nabycia lokalu na korzystnych zasadach (z bonifikatą) oznaczało naruszenie prawa wynikającego z art. 34 u.g.n. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że składając skargę na uchwałę Rady Miasta z 23 kwietnia 2007 roku likwidującą zakład budżetowy i tworzącą jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością był świadom, że WSA zgodnie z art. 94 u.s.g. nie stwierdzi nieważności uchwały z powodu upływu jednego roku od dnia jej podjęcia, jednakże wniósł o orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Skarżący w wyniku zmiany podmiotu gospodarującego mieniem w związku z likwidacją zakładu budżetowego i wniesieniem nieruchomości jako aportu do spółki, co oznacza przejście prawa własności jego mieszkania na tę spółkę - utracił realną możliwość wykupu mieszkania na warunkach uwzględniających bonifikatę. Jego zdaniem doszło także do naruszenia art. 34 u.g.n. poprzez niezawiadomienie skarżącego na piśmie przez organ gminy o zamiarze zbycia nieruchomości. Podjęcie powyższej uchwały skutkowało zmianą podmiotu gospodarującego mieniem i wniesieniem nieruchomości jako aportu do spółki oraz przejściem prawa własności na tę spółkę. Zmiana taka oznacza, że na spółce nie ciąży obowiązek sprzedaży lokali najemcom na zasadach, jakie obowiązywały gminę (bonifikata). Przytoczono tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 19 marca 2008 r., II SA/Wr 681/07, zgodnie z którą, "wniesienie przez gminę do spółki z o.o. aportu w postaci nieruchomości zabudowanej domem wielolokalowym, w którym występuje najem lokali mieszkalnych na czas nieoznaczony, bez wyczerpania procedury określonej w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowi rażące naruszenie prawa i prowadzi do stwierdzenia, że akt prawny podjęty przez organ wykonawczy gminy w tym zakresie musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie pominął fakt, że wniesienie nieruchomości w postaci aportu do spółki spowodowało zbycie nieruchomości, a skarżący jako lokator w przypadku przeznaczenia przez spółkę mieszkań do sprzedaży będzie mógł wykupić mieszkanie na mniej korzystnych warunkach niż w wypadku, gdyby podmiotem zbywającym mieszkania była gmina Biała Podlaska. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie są trafne. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 7 października 2008 r., I OSK 856/08, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 u.g.n. W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n.). Osobę taką zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n.). Naruszenie tego warunku przez gminę stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, ponieważ uniemożliwia mu realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 u.g.n. Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego powinna w pierwszym rzędzie obejmować kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, w szczególności zgodności z przepisem art. 25a u.s.g., a w rozpoznawanej sprawie również trybu określonego w art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n., uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek materialnoprawnych warunkujących podjęcie uchwały o danej treści – por. wyrok NSA z 19 grudnia 2005 r., II OSK 341/05, LEX nr 190951. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że uchwała Rady Miasta Biała Podlaska z 23 kwietnia 2007 r. nr VII/28/07 w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego została wydana z pogwałceniem trybu określonego w tym ostatnim przepisie, albowiem skarżący nie został zawiadomiony o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia. O tym, czy sąd stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ograniczy się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.), przesądza waga stwierdzonego naruszenia prawa. Przy tym ocena wagi stwierdzonego naruszenia prawa (istotne – nieistotne) zostaje pozostawiona sądowi, który w tym względzie nie jest krępowany żadnymi kryteriami normatywnymi. Ocena ta powinna jednak uwzględniać występujące w sprawie okoliczności faktyczne i prawne. W warunkach rozpoznawanej sprawy naruszenie trybu określonego w art. 34 ust. 4 zd. 1 u.g.n. jest istotnym naruszeniem prawa, ponieważ może mieć wpływ na wynik sprawy. Jest oczywiste, że gdyby skarżący (prawidłowo zawiadomiony o zamiarze zbycia nieruchomości) skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do nabycia zajmowanego lokalu mieszkalnego, to lokal ten nie mógłby być wniesiony przez Gminę aportem do spółki prawa handlowego. Dodać należy, że na mocy przepisu szczególnego, jakim jest art. 94 u.s.g., sąd administracyjny jest władny orzec jedynie o niezgodności zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem, jeżeli minął rok – co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie – od daty ich przedłożenia w przepisanym terminie (art. 90 ust. 1 u.s.g.) organowi nadzoru albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, a jednocześnie istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 147 § 1 in fine p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. i art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miasta Biała Podlaska z 23 kwietnia 2007 r. nr VII/28/07 w przedmiocie likwidacji zakładu budżetowego.