II SA/Łd 278/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi I. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 98, art. 104 ust. 1 i ust. 3, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r., Nr 15, poz. 728 ze zm.) zażądał od I. N. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wypłaconego jako zasiłek okresowy w miesiącu styczniu 2008 roku, w kwocie 296,76 zł, w terminie do dnia 31 stycznia 2010r. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia Prezydent Miasta wyjaśnił, iż decyzją z dnia [...] r. uznał wypłacony I. N. za miesiąc styczeń 2008 roku zasiłek okresowy za świadczenie nienależnie pobrane i od decyzji tej strona się nie odwoływała. Dalej organ wskazał, iż stosownie do art. 98 ustawy o pomocy społecznej świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń niezależnie od dochodu rodziny. W odwołaniu od powyższej decyzji I. N. opisała trudną sytuację materialną rodziny wyjaśniła, iż pobrane w styczniu pieniądze w pełni przeznaczyła na bieżące utrzymanie, na zakup opału. Podkreśliła, iż zaczyna jej brakować środków na pokrycie bieżących wydatków życia codziennego, mąż nie pracuje, wyrejestrowany został z urzędu pracy. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w oparciu o art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał dotychczasowy przebieg postępowania. Mając na uwadze argumentację odwołania Kolegium przypomniało, iż decyzją z dnia [...] r. organ I instancji przyznał stronie zasiłek okresowy od stycznia 2008r. do kwietnia 2008r., jednakże decyzją z dnia [...] r. organ I instancji uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] r. uznając wypłacone w m-cu styczniu 2008 roku świadczenie za świadczenie nienależnie pobrane. Strona od decyzji tej złożyła odwołanie a następnie, wobec utrzymania decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, skargę do WSA w Łodzi, który orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu II instancji, jak również decyzją ją poprzedzającej. W toku ponownej analizy sprawy, mając na uwadze wytyczne Sądu organ wydał w dniu [...] r. decyzję uchylającą w całości swoją własną decyzję z dnia [...] r. i uznającą świadczenie wypłacone w styczniu 2008 roku, za świadczenie nienależnie pobrane i od decyzji tej strona nie składała odwołania. Kolegium podkreśliło, iż obecnie nie ma w obrocie prawnym decyzji przyznającej stronie zasiłek okresowy w m-cu styczniu 2008 roku. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w tym stanie faktycznym organ I instancji prawidłowo wziął pod uwagę treść art. 98 ustawy o pomocy społecznej, który przewiduje, iż świadczenie nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny i wydał zaskarżoną decyzję rozstrzygająca o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Kolegium dodało, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające dotyczące aktualnej sytuacji materialne, życiowej strony i rozważył zastosowanie art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, niemniej jednak poczynione ustalenia nie dały podstawy do orzeczenia o odstąpienia od żądania zwrotu, ewentualnie umorzenia kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lu w części lub do odroczenia terminu płatności, bądź rozłażenia na raty należności. W terminie prawem przewidzianym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjngo w Łodzi od powyższej decyzji złożyła I.N. Wskazując na trudną sytuację materialną skarżąca podniosła, iż po otrzymaniu poprzedniego wyroku Sądu żyła w przekonaniu, iż sprawa już się zakończyła, obecnie nie jest w stanie pokrywać bieżących wydatków, a co dopiero dodatkowych tytułem zwrotu orzeczonego zaskarżoną decyzją. Wskazała, iż zwracała się do Kolegium o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, jednakże nie otrzymała pozytywnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzono, że sądowa kontrola, obejmująca ocenę ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych oraz obowiązujących w czasie podejmowania tej decyzji przepisów prawnych wykazały, że niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, istnieje konieczność zastosowania w sprawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Legalność decyzji administracyjnej wymaga bowiem jej zgodności nie tylko z przepisami prawa materialnego, ale również z przepisami postępowania administracyjnego. W pierwszym rzędzie Sąd zobligowany jest do oceny zgodności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z przepisami prawa procesowego. W tym zakresie nie mogło ujść uwadze Sądu, iż w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych brak jest zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na wezwanie Sądu do uzupełnienia akt sprawy w powyższym zakresie, Prezydent Miasta Ł. nadesłał jedynie potwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie książki nadawczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Ł.-B. Oznacza to, iż w sprawie niniejszej nie można zweryfikować czy decyzja I instancji została doręczona stronie, a ponadto w jakiej dacie, co jest niewątpliwie istotnym elementem dla rozstrzygnięcia zachowania przez stronę skarżącą terminu do złożenia odwołania. Warto w tym miejscu zauważyć, iż organ odwoławczy zupełnie pominął tę kwestię i nie mając żadnego dowodu doręczenia przyjął, że strona zachowała 14 dniowy termin do wniesienia odwołania liczony od daty doręczenia. Podkreślić należy, iż czynności materialnotechniczne doręczenia uregulowane w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego są sformalizowane, jest to niezbędne z uwagi na konieczność ścisłego określenia faktów powodujących skutek prawny. Ścisłe przestrzeganie tych wymagań formalnych należy do obowiązków organu administracyjnego, albowiem od skuteczności doręczenia zależą w wielu przypadkach uprawnienia procesowe i materialnoprawne stron. Przepisy art. 39 i następne Kpa, regulujące kwestie doręczeń w postępowaniu administracyjnym, nie mają w żadnym stopniu charakteru uznaniowego, są to przepisy bezwzględnie obowiązujące (por. wyrok WSA z dnia 18 marca 2008r., VI SA/Wa 106/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 506201; wyrok WSA z dnia 17 października 2007r., II SA/Kr 531/06, dostępny w Lex nr 496320). W przepisie art. 39 Kpa ustawodawca wskazał wprost, iż organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Obowiązek dysponowania przez organ dokumentem potwierdzającym odbiór aktu jest jasno i jednoznacznie sformułowany. I w przypadku doręczenia przez pocztę taki pocztowy dowód doręczenia przesyłki jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa, co oznacza, że stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W świetle powyższego nie można przyjąć, iż kserokopia książki nadawczej MOPS stanowi dowód, iż decyzja organu została wysłana do strony, tego typu dokument nie stanowi przede wszystkim dowodu doręczenia i sama w sobie nie potwierdza, że przesyłka dotarła do adresata. Z nadesłanej kserokopii wynika jedynie, iż w dniu 20 marca 2009r. wystosowana została do skarżącej, na jej adres domowy, jakaś korespondencja. Nie sposób zweryfikować, czy istotnie była to decyzja organu I instancji, brak w tym zakresie jakichkolwiek adnotacji. Przede wszystkim jednak z dokumentu tego nie wynika kiedy, i czy w ogóle, stronie doręczona została przedmiotowa decyzja. Idąc dalej nie było uprawnione stanowisko organu odwoławczego, który nie podejmując w tym zakresie żadnych czynności kontrolnych przyjął, iż odwołanie wniesione od tej decyzji zostało złożone w terminie. Brak uzasadnienia dla takiego zachowania Kolegium. Jak zostało wywiedzione w kwestii skuteczności doręczeń organ administracji nie może pozwolić sobie na żadne domniemania i odstępstwa od obowiązujących przepisów prawa, organ odwoławczy jest natomiast obowiązany w pierwszej kolejności zbadać terminowość wniesienia danego środka odwoławczego. W wypadku gdy istnieją wątpliwości co do faktycznej daty doręczenia pisma stronie należy przeprowadzić wszelkie dowody umożliwiające ustalenie tej daty w sposób pewny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 1996r., I SA/Lu 98/96, dostępny w Lex nr 28925). W ocenie Sądu przedstawione przez organ kserokopie książek nadawczych MOPS nie stanowią dowodu doręczenia decyzji. Przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wymagają doręczenia za pokwitowaniem, a wszelkie odstępstwa od tego są dopuszczalne tylko na warunkach określonych w tej ustawie. Brak potwierdzenia odbioru decyzji nie pozwala na ustalenie, kiedy decyzja została doręczona, a co za tym idzie, czy środki zaskarżenia zostały wniesione w terminie. Z cała pewnością nie może odnieść prawnego skutku doręczenie, którego brak pokwitowania odbioru. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego organy obowiązek są podjąć wszelki niezbędne czynności mając na uwadze zabezpieczenie praw jednostki wynikających z podstawowych zasad procesowych sformułowanych w ustawie. Organ winien mieć również na względzie, iż wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające dotyczące aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej osoby zobowiązanej do zwrotu świadczenia oraz rozważenie możliwości zastosowania art. 104 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej. Przypomnieć należy, iż przepis ten stanowi, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższego unormowania Sąd stwierdził, iż poczynione ustalenia organów nie były wystarczające i nie zmierzały do wnikliwego, indywidualnego wyjaśnienia sytuacji materialnej, rodzinnej strony i jej analizy w świetle przytoczonego art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W ponownym postępowaniu właściwy organ uwzględniając uwagi zawarte w niniejszym wyroku przeprowadzi postępowanie od początku, a w jego ramach postępowanie wyjaśniające w pełnym zakresie z poszanowaniem przepisów prawa procesowego i z uwzględnieniem wszystkich składanych przez stronę wniosków, w tym wniosku o umorzenie kwot nienależnie pobranych świadczeń. Wobec przedstawionych wyższej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 przywołanego aktu. ar