III SA/Lu 132/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Sadurski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Sędzia NSA Marek Zalewski, Protokolant Asystent sędziego Jowita Dudek, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] stycznia 2006 r. decyzji ostatecznej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego, art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 919 ze zm.) w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, po rozpatrzeniu odwołania Z. L. od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., Komendanta Powiatowego Policji w H., stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., Komendanta Rejonowego Policji w H. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zmienionej w części dotyczącej wysokości równoważnika decyzją nr [...] z dnia [...]marca 2003 r., utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż ze względu na brak przepisów przyznających emerytom i rencistom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, jak również interes społeczny wyrażający się w konieczności wycofania z obrotu prawnego decyzji nie mających oparcia w obowiązującym od dnia 1 stycznia 2006 r. prawie, wyeliminowanie decyzji o przyznaniu przedmiotowego świadczenia Z. L. leżało w interesie społecznym. Komendant Wojewódzki w L. wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o następujący stan faktyczny: Z. L. od dnia [...] maja 2001 r. jest emerytem Policji. Na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1998 r., wydanej przez Komendanta Rejonowego Policji w H. i decyzji z dnia [...] marca 2003 r., uzyskał prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Równoważnik wypłacany był na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych, do roku 2005. Od dnia 1 stycznia 2006 r. organ nie wypłacał przedmiotowego świadczenia emerytom i rencistom policyjnym, z uwagi na uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania (...) równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który był podstawą przyznawania i wypłaty wskazanego świadczenia. Z. L. został o tym i o utracie z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień emerytów i rencistów policyjnych do przedmiotowego świadczenia poinformowany przez Komendanta Powiatowego Policji w H., pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Komendant Powiatowy Policji w H., pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. poinformował Z. L. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego po dniu 31 grudnia 2005 r. W odpowiedzi na pismo Z. L. złożył oświadczenie, że nie wyraża zgody na prowadzenie dwóch odrębnych postępowań w tej samej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania, Komendant Powiatowy Policji w H. dnia [...] stycznia 2010 r. wydał decyzję nr [...], która stwierdzała wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w H. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zmienionej w części dotyczącej wysokości równoważnika decyzją z dnia [...] marca 2003 r. Rozpatrując przedmiotową sprawę oraz mając na uwadze jej stan faktyczny, organ odwoławczy wskazał przepisy, które stanowią podstawę do przyznania i wypłaty świadczenia za remont lokalu mieszkalnego tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 91 ust. 2, akty wykonawcze. Przepisy te wskazują funkcjonariuszy Policji - jako podmioty uprawnione do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przepis, z którego wynikało prawo do równoważnika dla emerytów i rencistów do dnia 31 grudnia 2005 r., został uchylony rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zatem od dnia 1 stycznia 2006 r. nie ma przepisu stanowiącego podstawę przyznania a następnie dokonania wypłaty przedmiotowego świadczenia dla emerytów i rencistów Policji. Organ odnosząc się do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, (...) (Dz. U. z 2004 r., nr 8, poz. 67ze zm.), wskazuje iż przepis ten przyznaje emerytom i rencistom Policji prawo do lokalu mieszkalnego na zasadach przewidzianych w przepisach dotyczących funkcjonariuszy Policji. Natomiast przepis ten nie odsyła do stosowania w sprawach emerytów, w sposób analogiczny przepisów przyznających policjantom świadczenia pieniężne związane z prawem do lokalu mieszkalnego takie jak równoważnik pieniężny za brak lokalu i za remont lokalu. Takiej wykładni uprawnień wynikających z art. 29 wskazanej ustawy, dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku sygn. akt: U 4/08 z dnia 27 października 2008 r. Zdaniem Trybunału ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Umożliwia jedynie osobom uprawnionym do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy dalsze korzystanie z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnej oraz daje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w H. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego stała się bezprzedmiotowa, gdyż wskazane przepisy od dnia 1 stycznia 2006 r. nie stanowią podstawy do przyznania i wypłaty emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu. Zgodnie z art. 162 § 1 kpa – organ administracji publicznej który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W oparciu o przedstawioną argumentację Komendant Wojewódzki w L., uznał iż decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. Komendanta Powiatowego Policji w H. jest zasadna oraz zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Z. L. W uzasadnieniu skargi skarżący, powołując się na postanowienie NSA sygn. akt: I OSK 953/07, wskazuje że rozporządzenie MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 precyzyjnie określa, że świadczenie od 1 stycznia 2006 r. nie należy się przyszłym emerytom. Natomiast decyzje wydane do dnia 31 grudnia 2005 r. nie stają się bezprzedmiotowe gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych. Ponadto skarżący odnosząc się do argumentacji organu, iż wycofanie z obrotu prawnego oraz wyeliminowanie decyzji na podstawie art.162 § 1 pkt 1 kpa jest zasadne i leży w interesie społecznym, wskazuje, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika iż wygaśnięcie takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym. Skarżący wskazuje, że zmieniony stan prawny z dniem 1 stycznia 2006 r. nie pozwala na wygaśnięcie decyzji na podstawie wskazanego przepisu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja wydana przez Komendanta Powiatowego Policji w H. z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. Obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawę wydania obu decyzji, stanowił przepis art. 162 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Zatem organ zobowiązany jest stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: decyzja stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenie wygaśnięci takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Tak więc aby zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, przede wszystkim konieczne jest ustalenie, że stała się ona bezprzedmiotowa. A następnie, po stwierdzeniu istnienia tej przesłanki, pojawia się możliwość poszukiwania kolejnych przyczyn wygaśnięcia, gdyż przesłanki te (stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony) musza wystąpić kumulatywnie z bezprzedmiotowością. W przedmiotowej sprawie organy podają, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja stała się bezprzedmiotowa z uwagi na zmianę stanu prawnego, wywołaną uchyleniem paragrafu 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, który przyznawał prawo do równoważnika pieniężnego emerytowanym policjantom. Z dniem uchylenia wskazanego przepisu, przez rozporządzenia MSWiA z dnia 28 grudnia 2005 r., przestała istnieć podstawa prawna do wypłaty przedmiotowego świadczenia, zatem decyzja stała się bezprzedmiotowa. Analiza orzecznictwa sądowego pozwala na przyjęcie, że bezprzedmiotowość decyzji z powodu zmiany w stanie prawnym następuje wyłącznie w przypadku gdy znowelizowane przepisy przewidują taki skutek (orzeczenie NSA z dnia 4 listopada 1998r., sygn. akt: I SA 660/98). Wobec czego jeśli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanych na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta jest nadal wiążąca, pomimo że przestała istnieć podstawa prawna jej wcześniejszego wydania (WSA z 20 maja 2005 r., II SA/Wa 2389/04). Mając na uwadze powyższe, nie można zgodzić się z argumentacją organu, iż bezprzedmiotowość decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., Komendanta Rejonowego Policji w H. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zmienionej w części dotyczącej wysokości równoważnika decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., powstała w związku z uchyleniem przepisu prawa, który był podstawą do przyznania określonych uprawnień emerytowanym Policjantom. Ponadto żaden obecnie obowiązujący przepis nie nakazuje wygaśnięcia wcześniej wydanych decyzji, na podstawie których emeryci policyjni uzyskali prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. Podobny pogląd, który podziela skład orzekający WSA, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt: I OSK 953/07. "W sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśniecie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 162 § 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych". Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację stwierdzić należy że decyzja nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. Komendanta Rejonowego Policji w H. o przyznaniu równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego nie stała się bezprzedmiotowa, i jako nadal wiążąca, powinna być respektowana. Dodatkowo podnieść należy, że organ, który stwierdził wygaśniecie decyzji nie wykazał, aby jego działanie podyktowane było interesem społecznym. Organ powinien wykazać istnienie interesu społecznego, samo powołanie się na nieokreślony interes społeczny jest niewystarczające i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Zdaniem sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Powiatowego Policji w H., wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji określonej w art. 162 § 1 kpa. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.