II FSK 2643/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Bogdan Lubiński (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA del. Jan Grzęda, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 września 2010 r. sygn. akt I SA/Ke 235/10 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt I SA/Ke 235/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 10 lutego 2010 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 18 grudnia 2009 r. w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione. Prezydent Miasta K. uznając zarzuty za nieuzasadnione wskazał, że stanowiący własność skarżącego samochód o numerze rejestracyjnym [...] był zaparkowany w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia stosownych opłat w związku z czym jest on zobowiązany do zapłaty należności wskazanej w upomnieniu i tytule wykonawczym. Naliczone opłaty dodatkowe nie uległy przedawnieniu, a skarżący nie wskazał jednoznacznie osób kierujących pojazdem w datach wymienionych w upomnieniu. M. B. w zażaleniu na to postanowienie podniósł, że po pięciu latach od zdarzenia nie jest w stanie określić osób użytkujący pojazd w okresach wskazanych w upomnieniu zwłaszcza, że pojazd był używany w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Oświadczył nadto, ze nie posiada żadnych zobowiązań wobec Miejskiego Zarządu Dróg i nie jest zobowiązany do wnoszenia żądnych dodatkowych opłat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozważając zasadność zażalenia, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W skardze skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obydwu instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że zarówno Miejski Zarząd Dróg, jak i Prezydent Miasta K. nadużyli swoich uprawnień działając z naruszeniem prawa. Powołując się na § 20 pkt 3 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania stwierdził, że Miejski Zarząd Dróg nie dokonał żadnych czynności i po prawie pięciu latach przysłał zawiadomienie i wezwanie do zapłaty za parkowanie bez wcześniejszego upomnienia, mimo że nigdy nie doszło do parkowania bez ponoszenia opłat. Skoro Regulamin odwołuje się do przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji to stosownie do art. 12 § 2 i art. 35 § 1 k.p.a. MZD zobowiązany był do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w zakreślonym terminie powinien zawiadomić stronę zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., a dla skuteczności tych przepisów przewidziano w art. 38 odpowiedzialność urzędnika. Przepisy przewidują również odpowiedzialność organu za niewydanie decyzji w terminie. Zdaniem skarżącego, gdyby organy podjęły działania w trybie i terminie przewidzianym prawem miałby możliwość wskazania osoby, która użytkowała pojazd, a po 5 latach nie jest to już możliwe. Poza tym nic mu nie jest wiadome, że stanowiący jego własność pojazd był zaparkowany we wskazanych datach w strefie płatnego postoju bez uiszczenia opłat. Korzystającym mógł być któryś z jego pracowników lub członek rodziny. W ocenie strony, w uzasadnieniu postanowienia organu II instancji występuje szereg odwołań do orzecznictwa nie mającego nic wspólnego ze sprawą. Organ ten nie przeanalizował sprawy skupiając się jedynie na formalnym brzmieniu wybranych przepisów, nie dokonując subsumcji stanu faktycznego do normy prawnej i nie analizując merytorycznie podnoszonych zarzutów. MZD postępując wbrew prawu i dopuszczając się zaniechania obowiązków naruszyło jego interes faktyczny i prawny, czerpiąc z tego korzyści, ponieważ uniemożliwia mu skuteczne wykazanie błędu co do zobowiązanego i obronę przed nieuzasadnioną egzekucją. Skarżący zarzucił również, że skoro niezapłacenie opłaty za parkowanie jest wykroczeniem, to w myśl art. 5 § 1 kodeksu wykroczeń postępowanie nie powinno zostać wszczęte, a jeżeli już to zgodnie z art. 45 § 1, jeżeli w ciągu roku nie wszczęto postępowania, to karalność wykroczenia ustaje. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Sąd pierwszej instancji – oddalając skargę – wskazał, że podstawę zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą stanowić okoliczności określone w art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz. 1954 ze zm. - zwanej dalej: u.p.e.a.). Skarżący powołał się na nieistnienie obowiązku wobec błędu co do osoby zobowiązanego oraz przedawnienie obowiązku, a więc przesłanki z art. 33 pkt 1 i 4 u.p.e.a. W skardze wyeksponował natomiast zarzut działania ze strony Prezydenta Miasta K. i Miejskiego Zarządu Dróg z naruszeniem prawa, a zwłaszcza naruszeniem obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy i tym samym uchybienie przepisom art. 12 § 2, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a przez podjęcie czynności w sprawie po blisko pięciu latach od zdarzenia. Sąd podzielił stanowisko przyjęte przez organy administracyjne co do niezasadności zarzutu przedawnienia obowiązku. Podstawę prawną obowiązku ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania oraz pobierania opłat dodatkowych za ich nieuiszczenie stanowią przepisy art. 13 ust. 1 pkt 1 i art. 13f ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z treścią art. 40d ustawy, w brzmieniu obowiązującym do dnia 3 października 2005 r., w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat pobierane były ustawowe odsetki, a opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegały wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Analiza tego przepisu wskazuje, że do daty jego nowelizacji nie przewidywał on żadnego terminu przedawnienia zobowiązania. Ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U Nr 179, poz. 1486), która weszła w życie z dniem 4 października 2005 r., dodano w art. 40d ust. 3: obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zastać uiszczone. Ustawa ta nie zawierała przepisów przejściowych. Skoro, więc do daty nowelizacji zobowiązania z tego tytułu nie ulegały przedawnieniu, pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia czy pięcioletni termin przedawnienia ma również zastosowanie do zobowiązań powstałych przed dniem 4 października 2005 r. W ocenie WSA, jeżeli w ustawie brak jest przepisów intertemporalnych, to przepis art. 40d ust. 3 ustawy ma zastosowanie zarówno do zobowiązań powstałych przed dniem 4 października 2005 r., których skutki trwają nadal, jak i do zobowiązań powstałych po tej dacie. W rozpatrywanym przypadku zastosowanie tej zasady jest korzystne dla strony jako, że przepis nowej ustawy reguluje kwestię przedawnienia korzystniej z punktu widzenia osoby zobowiązanej. Sąd za bezzasadny uznał zarzut naruszenia obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy, czy też niewydania decyzji w terminie i tym samym naruszenia przepisów art. 12 § 2, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. Przepisy ustawy o drogach publicznych, ani jakikolwiek inne nie wymagają, bowiem wydania przez wierzyciela bądź organy administracyjne decyzji stwierdzającej powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 13f ustawy. Obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wynika natomiast z mocy prawa, tj. z art. 13f. Sporządzone zaś przez kontrolera zawiadomienie – wezwanie jedynie dokumentuje fakt nieuiszczenia opłaty za parkowanie i informuje użytkownika o powstałym obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej, ale również go nie nakłada, ponieważ powstał on z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu nieistnienia obowiązku, czy też błędu co do osoby zobowiązanej, Sąd przypomniał, że obowiązek zapłaty opłaty za parkowanie, jak również opłaty dodatkowej spoczywa na korzystającym z dróg publicznych. Korzystającym niekoniecznie musi być właściciel pojazdu. Jednakże to nie organ egzekucyjny nakłada ten obowiązek i w świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 29 § 1) nie może on prowadzić postępowania zmierzającego do ustalenia, kto faktycznie korzystał z drogi publicznej poprzez parkowanie samochodu. Ma natomiast prawo domniemywać, że korzystającym był właściciel pojazdu. Właściciel może zaś dochodzić swoich racji przez podniesienie w toku postępowania egzekucyjnego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 u.p.e.a.), ale musi tę okoliczność wykazać. Skarżący wskazywał wprawdzie, że w datach wymienionych w upomnieniu ze stanowiącego jego własność samochodu mogli korzystać członkowie rodziny bądź jego pracownicy, ale okoliczności tej nie wykazał. Trafnie, zatem organy egzekucyjne uznały ten zarzut za bezzasadny. W ocenie Sądu, fakt nieuiszczenia opłat za parkowanie został należycie udokumentowany przez Miejski Zarząd Dróg w K. stosownymi zawiadomieniami – wezwaniami. Doręczono bowiem stronie w dniu 31 marca 2010 r., upomnienie w trybie art. 15 u.p.e.a. ze szczegółowym wskazaniem dat parkowania w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia należnych opłat. Wierzyciel ma prawo domagać się zrealizowania swojej wierzytelności aż do jej przedawnienia i nie można czynić mu zarzutu, że dochodzi swoich uprawnień w sposób opieszały. Organ drugiej instancji w sposób szczegółowy rozważył wszelkie okoliczności sprawy w tym te podnoszone w odwołaniu, co znalazło wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Za niezrozumiały Sąd uznał zarzut naruszenia art. 5 § 1 i art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania o wykroczenie które uległo przedawnieniu. Postępowanie w rozpatrywanej sprawie dotyczy bowiem egzekucji opłaty administracyjnej i zarzutów podniesionych w tym postępowaniu, a nie wykroczenia. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną skarżącego, który wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wg norm przepisanych, zarzucił w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. polegające na uznaniu, że organ egzekucyjny nie może prowadzić postępowania zmierzającego do ustalenia (zbadania), kto faktycznie korzystał z drogi publicznej poprzez parkowanie samochodu, tj. czy obowiązek został nałożony na właściwą osobę. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że organ egzekucyjny bada z urzędu, na podstawie art. 29 § u.p.e.a. dopuszczalność egzekucji. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Wprawdzie powołany przepis nie zezwala organowi egzekucyjnemu na badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale nie dotyczy to badania, czy obowiązek ten został nałożony na właściwa osobę. Nie chodzi bowiem w tym wypadku o cechy przedmiotowe i merytoryczne, lecz o podmiotowe. Cech podmiotowych art. 29 § 1 u.p.e.a. nie obejmuje, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z obowiązkami wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa, z czym skarżący się zgadza. W prowadzonym postępowaniu zarówno organ administracji, jak i Sąd naruszyły przepis postępowania (organ art. 29 § 1 u.p.e.a., zaś Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a.) w taki sposób, że miało to wpływ na wynik sprawy. Skoro taka była wykładnia i praktyczne stosowanie w/w przepisu, to oznacza, że pomimo postawionego przez skarżącego zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego art. 33 pkt 4 u.p.e.a. organ administracji nie zbadał, czy obowiązek został nałożony na właściwą osobę. W tym miejscu nie ma znaczenia, czy skarżący tę okoliczność wykazał w postępowaniu przed organem administracji, bowiem organ stosując prawo stanął na stanowisku, że nie może w ogóle badać, czy obowiązek został nałożony na właściwą osobę. Badanie przez organ administracji, czy obowiązek ten został nałożony na właściwą osobę zapewniłoby skarżącemu właściwą realizację i ochronę jego praw w toczącym się postępowaniu. W ocenie autora skargi kasacyjnej, co do zasady nie można kwestionować prawa wierzyciela do domagania się zrealizowania swojej wierzytelności, aż do momentu jej przedawnienia. Nie należy jednak bezkrytycznie podejść do faktu opieszałości w toku prowadzonego postępowania. Skierowanie wierzytelności do egzekucji w samym końcu okresu przedawnienia, bez prowadzenia uprzednio jakichkolwiek działań zmierzających do wcześniejszego wyegzekwowania należności, stawia osobę wskazaną w tytule wykonawczym jako dłużnik (w tym konkretnym postępowaniu) w bardzo niekorzystnej sytuacji. Instrumenty jakimi dysponuje wierzyciel pozwalały mu na szybkie i sprawne przeprowadzenie postępowania. Pozostawanie w bezczynności przez dość długi okres przez wierzyciela spowodowało, że możliwości dowodzenia po stronie skarżącego uległy istotnemu ograniczeniu. Dlatego tak ważna jest się kwestia zapewnienia właściwej realizacji wszystkich uprawnień procesowych skarżącego, w tym zbadanie przez organ, czy obowiązek został nałożony na właściwą osobę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że autor środka odwoławczego nie kwestionuje ustaleń faktycznych, a zarzucając naruszenie przepisów postępowania kwestionuje jedynie zakres stosowania przepisu art. 29 § 1 u.p.e.a., a także kwestię, czy obowiązek został nałożony na właściwa osobę. Należy wskazać, że Zarząd Dróg w K. fakt parkowania samochodu będącego własnością skarżącego w datach wskazanych w upomnieniu należycie udokumentował. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Oznacza to, że przepisy ustawy o drogach publicznych uzależniają możliwość korzystania z dróg publicznych od wniesienia opłat drogowych. W razie nieuiszczenia opłaty za parkowanie pobiera się kary pieniężne. Regulacje te określają zatem obowiązek pobrania kary pieniężnej w określonej wysokości za nieuiszczenie opłaty parkingowej przez korzystającego z dróg publicznych. Podmiotem obowiązku jest korzystający z dróg publicznych. Obowiązek aktualizuje się, gdy podmiot ten nie uiści opłaty za parkowanie pojazdu. Z kolei kierowanie egzekucji do właściciela samochodu opiera się zwykle na dwóch powiązanych elementach. Pierwszym jest domniemanie faktyczne, że to właściciel samochodu jest korzystającym z dróg publicznych. Do przyjęcia takiego domniemania uprawniają zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Jeśli ktoś jest właścicielem samochodu, to przede wszystkim on z niego korzysta. Drugim elementem jest założenie, że jeśli właściciel samochodu z niego w danym dniu nie korzystał, to wie, kto to czynił. Pominąć w tym wypadku można zarówno przypadki kradzieży pojazdu, jak i sytuacje, gdy właścicielem pojazdu jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Żaden z nich nie zaistniał bowiem w niniejszej sprawie. (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 591/08, LEX nr 544582). Z kolei organ egzekucyjny bada z urzędu, na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a., dopuszczalność egzekucji. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (wyrok NSA z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, Lex nr 280453). Wprawdzie powołany przepis nie zezwala organowi egzekucyjnemu na badanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale nie dotyczy to badania, czy obowiązek ten został nałożony na właściwą osobę. Dlatego też należy zgodzić się z argumentacją zawartą w skardze kasacyjnej, że przepis ten nie zwalnia organu od badania, czy obowiązek został nałożony na właściwą osobę. Nie chodzi bowiem w tym wypadku o cechy przedmiotowe i merytoryczne, lecz o podmiotowe. Tych art. 29 § 1 in fine u.p.e.a. nie obejmuje, zwłaszcza gdy mamy do czynienia z obowiązkami wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, że obowiązek ten dotyczy poszukiwania osoby, która faktycznie korzystała z miejsca przeznaczonego do parkowania pojazdów. W pierwszej kolejności to właściciel samochodu otrzymuje upomnienie. Dzieje się to tak dlatego, że tylko w oparciu o numery rejestracyjne pojazdu odpowiedni organ może ustalić jego właściciela. Najpóźniej w momencie doręczenia upomnienia - w rozpatrywanej sprawie w dniu 31 marca 2010 r. skarżący uzyskał informację o nałożonym obowiązku. Miał wtedy możliwość podjęcia odpowiednich działań w celu wyjaśnienia całej sytuacji. Jeśli to on w danym dniu korzystał z drogi publicznej i nie uiścił opłaty, mógł ją zapłacić. Gdy korzystającym była inna osoba, to powinien ją wskazać, obalając w ten sposób przyjęte domniemanie. Natomiast argumentacja strony, sprowadzająca się do twierdzenia, że to znaczny okres od dnia zaistnienia zdarzenia oraz możliwość korzystania z samochodu przez pracowników firmy, czy też członków rodziny w konsekwencji uniemożliwiały mu wskazanie osoby korzystającej z auta stanowiącego jego własność, należy rozpatrywać w kategorii niezadowolenia z niekorzystnego rozstrzygnięcia. Ustalenie tego rodzajów faktów jest zależne wyłącznie od skarżącego, gdyż jedynie on posiada wiedzę, komu udostępnił samochód. Pozostaje więc ono z reguły poza zakresem możliwości organu, toteż nie ma w tej sytuacji mowy o przerzucaniu na zobowiązanego ciężaru dowodu. Z tych też względów należy zaakceptować stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku WSA w Kielcach, że skarga na postanowienie SKO w K. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogła zostać uwzględniona, bowiem naruszenie art. 33 pkt 1, czy też pkt 4 u.p.e.a., co do którego autor skargi kasacyjnej nie zgłosił żadnego zarzutu, nie miało miejsca. Z tych też względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.