I SA/Bd 827/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia WSA Urszula Wiśniewska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2010r. na posiedzeniu niejawnym skargi Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w B. na wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kontroli projektu Bydgoski system wodny i kanalizacyjny II postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Spółka z o.o. w B. z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 200 zł (dwieście) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W dniu 26 czerwca 2010r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w B. wydał na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) i b) ustawy z dnia 28 września 1991r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2004r. Nr 8, poz. 65 ze zm. dalej zwana: u.k.s.) wynik kontroli przedstawiający ustalenia, wnioski i rekomendacje z przeprowadzonego w Spółce z o.o. Miejskie Wodociągi i Kanalizacja w B. postępowania kontrolnego dotyczącego projektu "Bydgoski system wodny i kanalizacyjny II 2004/PL/16/C/PE/003". Przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej oraz wywiązywania się z warunków finansowania pomocy w ramach Funduszu Spójności. Na wskazany wynik kontroli Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor UKS w B. wniósł o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożenie przedmiotowej skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z § 3 tego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Mając na uwadze powyższy przepis, nie budzi wątpliwości, że wynik kontroli nie jest decyzją, postanowieniem, aktem prawa miejscowego, aktem nadzoru czy też pisemną interpretacją podatkową. Rozważenia wymaga natomiast, czy stanowi on akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w pkt 4 powołanego przepisu. Zgodnie z przepisem art. 24 u.k.s. stanowiącym podstawę materialnoprawną wydania wyniku kontroli, organ kontroli skarbowej kończy postępowanie kontrolne: 1) decyzją w rozumieniu ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, gdy ustalenia dotyczą: a) podatków, których określanie lub ustalanie należy do właściwości naczelników urzędów skarbowych, oraz podatku akcyzowego, b) opłat i niepodatkowych należności budżetu państwa, których określanie lub ustalanie należy do właściwości naczelników urzędów skarbowych, z zastrzeżeniem pkt 2 lit. a; 2) wynikiem kontroli, gdy ustalenia dotyczą nieprawidłowości: a) w zakresie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4, b) innych niż wymienione w pkt 1, w szczególności w zakresie oświadczeń o stanie majątkowym, gdy nieprawidłowości nie stwierdzono albo gdy ustalenia dotyczą należności przywozowych lub należności wywozowych oraz gdy kontrolowany złożył zgodnie z art. 14c ust. 2 korygującą deklarację obejmującą w całości stwierdzone nieprawidłowości; 3) postanowieniem, gdy w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego zobowiązanie podatkowe uległo przedawnieniu. Zgodnie zaś z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 4, do zakresu kontroli skarbowej należy kontrola celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej i międzynarodowych instytucji finansowych, podlegającym zwrotowi. Na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wynik kontroli może być czynnością z zakresu administracji publicznej, o ile dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zagadnienie to było przedmiotem między innymi dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych jeszcze na gruncie ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale aktualnych w obecnym stanie prawnym. I tak, w uchwale z dnia 07 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98 (ONSA 1999/2/43) Sąd ten przyjął, iż wydanie wyniku kontroli skarbowej, wskazującego nieprawidłowości na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej, jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w związku z czym podlega kontroli sądu administracyjnego. Natomiast w uchwale z dnia 04 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 13/00 (ONSA 2001/2/58) sformułował tezę, wedle której wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle powyższego, z całą pewnością wynik kontroli nie podlega kontroli instancyjnej w trybie odwoławczym i sądowym, o ile wskazuje dostrzeżone nieprawidłowości. Natomiast w każdym przypadku, gdy wynik kontroli może być kwalifikowany jako akt lub czynność dotycząca stwierdzenia obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, podlega kontroli sądowej. Także doktryna i orzecznictwo przyjmują, że wynik kontroli nie może być wzruszony w trybie nadzoru przez organ wyższego stopnia, a do Naczelnego Sądu Administracyjnego może być zaskarżony tylko wówczas, gdy odpowiada pojęciu "aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (zob. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000r., Orzecznictwo Sądów Polskich 2002/3/32, a także wyrok NSA z dnia 24 listopada 1999r., sygn. akt III SA 8054/98, ONSA 2001/2/69). Pogląd ten, choć wyrażony na gruncie poprzedniego stanu prawnego, ma zastosowanie na gruncie obecnie obowiązującej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w pkt II. 3.4. wyniku kontroli organ ustalił wyłącznie fakt naruszenia przez Spółkę zasad Traktatu WE, przepisów obowiązującej Dyrektywy i wskazanych przepisów ustawy prawo zamówień publicznych, a także postanowień umowy o dofinansowaniu projektu oraz zalecił zwrócenie się do jednostki, z którą została zawarta umowa o dofinansowanie projektu celem uzgodnienia sposobu postępowania. Nie nałożono zatem na Spółkę w sposób władczy żadnych obowiązków w postaci nakazania zwrotu otrzymanej dotacji. Niewątpliwe omawiany wynik kontroli może mieć w przyszłości wpływ na sytuację prawną Spółki, jednakże sam w sobie nie powoduje żadnych konsekwencji finansowych. O ewentualnym zwrocie otrzymanej przez Spółkę dotacji unijnej nie będzie bowiem decydował Dyrektor UKS w B., a podmiot który ją przekazywał, tj. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie (NFOŚiGW). Powyższe potwierdzają przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), tj. art. 211 ust. 1, 4 i nast., gdzie przewidziano, że decyzję w przedmiocie zwrotu dotacji wydaje instytucja zarządzająca lub pośrednicząca. Podkreślić należy, że zawarte w wyniku kontroli ustalenia nie są wiążące dla NFOŚiGW. Instytucja ta może, a nawet powinna przeprowadzić samodzielnie postępowanie, oceniając, w kontekście zastrzeżeń i wyjaśnień Spółki, na ile ustalenia Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej są zasadne. Zatem na obecnym etapie byłoby przedwczesnym ustosunkowywanie się przez Sąd do zarzutów Spółki w zakresie merytorycznych aspektów zaskarżonego wyniku kontroli. W rozpoznawanej sprawie wynik kontroli stanowi czynność materialno-techniczną i jedynie środek dowodowy w innym postępowaniu, środek podlegający swobodnej ocenie przez dysponenta środków publicznych, który jest podmiotem właściwym do ewentualnego wystąpienia z żądaniem zwrotu wykorzystanej niezgodnie z umową pomocy finansowej. Zatem materiał dowodowy zebrany przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w toku kontroli, prawidłowość i poprawność postępowania kontrolnego, ustalenia i oceny wyniku kontroli mogą być badane i weryfikowane w postępowaniu prowadzonym przez NFOŚiGW. Przedstawione stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 20 lipca 2009r. Sygn. akt I SA/Bd 429/09, postanowienie WSA w Krakowie z 13 stycznia 2010r. Sygn. akt I SA/Kr 1414/09, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009r., sygn. akt I SA/Łd 170/09, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 10 lutego 2009r., sygn. akt I SA/Łd 57/09; postanowienie NSA z dnia 05 września 2008r., sygn. akt II GSK 280/08). Mając na uwadze powyższe, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit. a) wskazanej ustawy.