IV SA/Gl 68/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie iluminacji obiektów oraz budowy oświetlenia na ulicach, placach i skwerach oddala skargę. Uchwałą Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie iluminacji obiektów zabytkowych oraz nie wpisanych do rejestru zabytków, położonych na obszarze Miasta G., stanowiących jego własność lub nie stanowiących jego własności oraz budowy oświetlenia na ulicach, skwerach i placach nie zaliczonych do kategorii drogi publicznej, wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 14 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 42, poz. 1591 z późn. zm.), na wniosek Prezydenta Miasta, określono warunki budowy wspomnianego oświetlenia, w celu poprawy bezpieczeństwa obywateli oraz promocji Gminy G. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], wydanym w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako niezgodnej z art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Wojewody [...], Rada Miejska nie posiadała umocowania prawnego do ustalenia warunków wspomnianego oświetlenia. Przywołany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że zadania własne gminy obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciw powodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Natomiast art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa normę kompetencyjną przekazującą do rozstrzygnięcia organu stanowiącego wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Norma ta ma zapobiec sporom, jakie mogą powstać pomiędzy organami gminy, wprowadzając domniemanie kompetencji gminy na rzecz jej organu stanowiącego, pod warunkiem jednakże łącznego spełnienia przesłanek zgodnie, z którymi sprawa pozostaje w zakresie działania gminy oraz brak jest innych norm rangi ustawowej regulujących sprawę w sposób odmienny. Przepis ten nie stanowi jednak podstawy do podjęcia kwestionowanej uchwały. Tego rodzaju działanie po stronie organu stanowiącego samorządu terytorialnego uznane zostało przez organ nadzoru, jako naruszenie zasady legalizmu zawartej w art. 7 Konstytucji RP, gdyż organy administracji publicznej działają, na podstawie i w granicach prawa, a więc mogą czynić wyłącznie to, co jest prawem dozwolone. Norma ta stanowi zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz stosowania dyrektywy "...interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone" (cytat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01, publ. OTK-A 2002 r. z.3 poz. 34). Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze poprzedzone zostało wydaniem w dniu 19 listopada 2009 r., na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, w którego treści przedstawiono przywołane powyżej stanowisko organu nadzoru. W skardze skierowanej przeciwko rozstrzygnięciu nadzorczemu Gmina G. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu i zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez błędne jego zastosowanie skutkujące przyjęciem, że skarżąca nie posiada uprawnienia do stanowienia w przedmiocie iluminacji obiektów i ulic oraz art. 7 ust. 1 pkt 18 w związku z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jak również art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie skarżącej prawa do złożenia wyjaśnień. Uzasadniając stanowisko przedstawione w skardze wskazała, iż z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika w sposób jednoznaczny, czy zakwestionowana została treść całej uchwały, obejmującej w istocie dwa zakresy przedmiotowe: iluminację obiektów zabytkowych oraz budowę oświetlenia na ulicach, skwerach i placach, czy jedynie procedura iluminacji obiektów. Domyślać się zatem można, że organ nadzoru zakwestionował jedynie procedurę iluminacji, gdyż nie odniósł się do analizy ustaleń w zakresie oświetlenia ulic, skwerów i placów. W podstawie prawnej uchwały wskazany został art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym, który jako zadanie własne gminy wskazuje "promocję gminy". Tym samym, istnieje podstawa prawna dla podejmowania tego typu uchwał w przedmiocie promocji gminy. Iluminacja obiektów mających istotne znaczenie artystyczne, kulturowe, turystyczne lub historyczne, mieści się w zakresie przedmiotowym "promocji". Określenie to nie ma definicji legalnej, zatem zakres stosowania ma charakter ocenny. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego, jest to: "działanie zmierzające do zwiększenia popularności jakiegoś produktu lub przedsięwzięcia". Wyeksponowanie światłem atrakcyjnych obiektów wpływa na poprawę wizerunku gminy i jej atrakcyjność, co może znaleźć przełożenie na wymierne korzyści ekonomiczne związane z napływem dodatkowej liczby odwiedzających oraz inwestorów. W tym stanie sprawy, organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył art. 7 Konstytucji RP, ponieważ istnieje podstawa prawna zarówno do stanowienia w zakresie iluminacji obiektów zabytkowych, jak i budowy oświetlenia na ulicach, skwerach i placach zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, skoro zadania z zakresu promocji miasta oraz bezpieczeństwa obywateli (w zakresie objętym uchwalą) nie zostały przekazane innym organom, to w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należą one do właściwości rady gminy. Dodatkowo rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dwa dni po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiło złożenie przez skarżącą stosownych wyjaśnień. Wniesienie skargi poprzedzała uchwała Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej w G. w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Wojewoda [...] w całości podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się natomiast do twierdzeń skargi podniósł, iż sentencja rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i uzasadnienie do niego wyraźnie wskazuje, iż organ nadzoru stwierdza nieważność całej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w G., nie dając żadnych podstaw do przyjęcia, iż mocą przedmiotowego rozstrzygnięcia zakwestionowane zostały jedynie niektóre z jej zapisów. Zasada legalizmu wymaga, by organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu nadzoru, wskazanym organom wolno jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa, na co wskazuje sam Trybunał Konstytucyjny, iż normę zawartą w art. 7 Konstytucji RP odczytywać należy jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz "...interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady - co nie jest zakazane, jest dozwolone" (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15, por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 534/96, M. Podat. 1997/12/374). Organ nadzoru podkreślił, w powołaniu na dotychczas zaprezentowaną argumentację, iż art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Promocja gminy może się odbywać wyłącznie w formach przewidzianych przez przepisy aktów normatywnych, regulujących tą materię. Art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określa tylko kategorie dziedzin, w których gmina zostaje powołana do realizacji zadań własnych, więc samoistnie interpretowany art. 7 ust. 1 nie stanowi normy kompetencyjnej do posługiwania się władczymi formami działania, za pomocą których będzie wkraczać w sferę praw i obowiązków obywatela lub innego podmiotu nienależącego do systemu organizacyjnego samorządu terytorialnego (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego Wyd. LexisNexis, W-wa 2004 r. s. 80). Oznacza to, iż przepis art. 7 ust. 1 pkt 18 nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały, gdyż dla jej wydania niezbędne jest szczegółowe upoważnienie z ustaw szczególnych. Jednakże, nie istnieje przepis prawa, który zawierałby upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w przedmiotowej materii, niezależnie więc od tego jakie przepisy powołane zostałyby w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały, rada uregulowała sprawy nie leżące w jej ustawowych kompetencjach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału skarżącej w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru zauważył, iż w przedmiotowej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego zostało wydane w dniu [...] r., a rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] r. Oznacza to, iż od momentu zawiadomienia skarżącej o postępowaniu do dnia wydania rozstrzygnięcia upłynął blisko tydzień, co należy uznać za czas wystarczający do złożenia wyjaśnień. Należy ponadto podkreślić, że zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sadów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na fakt, iż krótki okres czasu pomiędzy zawiadomieniem gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego a wydaniem tego rozstrzygnięcia nie może w zasadzie stanowić samodzielnej podstawy do uznania przez sąd wadliwości tego rozstrzygnięcia. Potwierdza to stanowisko fragment uchwały NSA z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003/2/43), gdzie czytamy: "sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu. Do sądu administracyjnego będzie należała każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Pomijanie tego uwarunkowania (...) jest wadliwą oceną następstw braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego. Za jeszcze bardziej wadliwe i brzemienne w skutkach należy uznać uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania. W rezultacie takiego orzeczenia sprzeczna z prawem uchwała podlegałaby wykonaniu, ponieważ uchylenie rozstrzygnięcia unicestwia wstrzymanie z mocy prawa jej wykonania, a organ nadzoru nie mógłby już orzekać o nieważności uchwały (po upływie 30 dni od jej doręczenia), lecz tylko zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Sąd zaś mógłby orzec o nieważności uchwały tylko przed upływem roku od jej podjęcia (z wyjątkiem uchwały będącej aktem prawa miejscowego lub przedłożonej organowi nadzoru z opóźnieniem) lub o jej niezgodności z prawem, a do tego czasu nawet uchwała naruszająca w sposób istotny prawo pozostawałaby w obiegu prawnym. W takich sytuacjach likwidacja i uporządkowanie skutków prawnych wywołanych wadliwą uchwałą, a także dodatkowo aktem wydanym na jej podstawie, byłaby ceną nieużytecznego nadania nadmiernej wartości czynności proceduralnej wszczęcia postępowania nadzorczego." (koniec cytatu). W przedmiotowej sprawie wyjaśnienia złożone przez gminę pozostałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru, gdyż spór dotyczy interpretacji przepisu prawnego i nie zachodziła przy tym potrzeba wyjaśnienia spornych faktów, czy tez oceny dowodów, stąd też ewentualny brak możliwości ustosunkowania się przez skarżącą do treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego pozostałby bez wpływu na ochronę jej praw. Dodać również należy, iż akta sprawy w postępowaniu nadzorczym ograniczały się w zasadzie do kwestionowanej uchwały, a więc dokumentu znanego skarżącej. Ponadto, jakiekolwiek czynności i wypowiedzi odnośnie do uchwały nie miałyby wpływu na końcowe stanowisko Wojewody w przedmiotowej sprawie, bowiem w przeciwieństwie do zwykłego postępowania administracyjnego, postępowanie nadzorcze polega na badaniu zgodności przepisów podjętej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa i prowadzenie czynności wyjaśniająco - dowodowych w sprawach objętych nadzorem jest w zasadzie wyłączone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty, jak również okoliczności brane przez Sąd pod rozwagę z urzędu nie doprowadziły do podważenia zasadności wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej, wykonywana przez sądy administracyjne, obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tak więc, tylko w przypadku istotnych naruszeń prawa, na podstawie art. 148 ustawy p.p.s.a., Sąd może zaskarżony akt uchylić. W sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, możliwość jego wzruszenia jest wykluczona, a skarga podlega oddaleniu. Przechodząc do rozważań w zakresie merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia przypomnieć należy, że w myśl art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) wojewoda po dokonaniu analizy sprawy może orzec o nieważności każdej uchwały, którą uzna za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Ustalając znaczenie pojęcia "sprzeczność" można odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt SA/Gd 796/90 (publ. ONSA 1990, Nr 4, poz. 1, Lex nr 10160) i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 835/06 (niepublikowany), w których wyrażony został pogląd, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z jego treści. Oznacza to, że sprzeczność musi być oczywista i bezpośrednia, a nie ma jej, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ gminy nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania. Zatem dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Powołane przepisy wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to również takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury jej podjęcia. Zdaniem Sądu, samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie wyklucza obowiązku wydawania takich aktów na podstawie i w granicach prawa (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 7 w związku z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Zatem za wadliwą należy uznać uchwałę podjętą z naruszeniem upoważnienia ustawowego, jak i taką która nie realizuje powierzonego zakresu zadań, w kwestiach uznanych przez ustawodawcę za niezbędne. Konsekwentnie należy przyjąć, że realizując powołane zadania gmina nie może działać w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu nadzoru, uregulowania uchwały naruszały obowiązujący porządek prawny, a w szczególności ustawę o samorządzie gminnym oraz zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. W demokratycznym państwie prawa organy państwa winny działać na podstawie prawa, co oznacza, iż wszelkie działania takich organów winny mieć konkretną podstawę prawną w obowiązującym porządku prawnym. W sytuacji, gdy dane działanie wiąże się z nałożeniem na obywateli czy inne podmioty uprawnień i obowiązków, podstawa taka powinna być precyzyjnie określona, co wynika z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, a także art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Wymaga podkreślenia, że w sferze publicznoprawnej nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Ponadto, w ramach gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego obowiązuje zasada, że organom samorządu wolno tylko to, na co zezwalają ustawy. Podstawę materialnoprawną, objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały stanowił przepis art. 7 ust. 1 pkt 14 i 18 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z treści pierwszego przepisu wynikają normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, między innymi w zakresie porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (pkt 14) oraz promocji gminy (pkt 18), natomiast drugi z nich wprowadza domniemanie właściwości gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, o ile przepisy innych ustaw nie zastrzegają właściwości innego podmiotu w danej sprawie. Ostatni cytowany przepis określa właściwość rady gminy, wiążąc ją z zakresem działania gminy. Konieczne jest zatem odwołanie się do treści art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie w ustępie 1 określono zakres działania gminy, stwierdzając, że do zakresu działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jednocześnie w art. 6 ust. 2 ustawodawca wskazał, iż w sprawach określonych w ustępie 1, tj. publicznych o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, gmina ma prawo podejmowania rozstrzygnięć, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady gminy nie oznacza jednak możliwości działania rady we wszystkich możliwych sprawach i we wszystkich możliwych formach. Wymienione przepisy nie dają zatem samodzielnej podstawy do podejmowania jakichkolwiek działań zmierzających do określania spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, jak i konstruowania w tym zakresie praw i obowiązków. Zdaniem Sądu, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest klauzulą generalną, gdzie uznano radę gminy właściwą we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Ta ogólna norma kompetencyjna nie może jednak stanowić samoistnej podstawy do podjęcia uchwały przez radę, gdyż uprawnienie do podjęcia uchwały musi wynikać z przepisu szczególnego. Rada gminy nie może zatem w oparciu o art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podejmować działań władczych, tj. rozstrzygać w takich publicznych sprawach lokalnych, gdzie przepis prawa zastrzega możliwość działania przez inny podmiot, czy organ. Co więcej, rozstrzyganie w formie władczej (a więc właściwej dla organu administracji) wymagałoby oparcia o wyraźny przepis prawa, w myśl określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podsumowując, norma określona w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do podjęcia uchwały przez organ stanowiący tylko w sytuacji, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii nie mającej charakteru normatywnego, czyli uchwała zawiera ogólną inicjatywę bądź intencję. Nadto, żaden z punktów zadań wyszczególnionych w treści art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który konkretyzuje normę zawartą w jego ust. 1, nie może być wystarczającą podstawą prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały z uwagi na jej przedmiot (por. § 1 ust. 1 i 2 uchwały), co więcej również w przepisach ustaw szczególnych nie przyznano radzie gminy uprawnień do podejmowania uchwał w tych sprawach. Postanowienia kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wskazują na jej prawotwórczy charakter, co wynika z samego określenia zakresu jej obowiązywania, chociaż nie stanowi ona prawa miejscowego. Normuje bowiem przesłanki, tryb i sposób rozpatrywania "wniosków o iluminację" oraz ich zakres przedmiotowy i podmiotowy, jak również sposób finansowania inwestycji. Nadto, adresatami tej uchwały są również osoby fizyczne i podmioty znajdujące się poza strukturami organu samorządu terytorialnego (por. § 1 ust. 3 - np. mieszkańcy, grupy społeczne, instytucje) pod warunkiem, że złożą wniosek dotyczący obiektu spełniającego kryteria określone w § 1 ust. 4 pkt 1-4 omawianej uchwały, a więc osoby "z zewnątrz organu". Nie ulega również wątpliwości, że wynikające z art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym kompetencje organu wykonawczego, czyli prezydenta miasta zostały zawarte w treści kontrolowanej uchwały. Odnosi się to w szczególności do zapisu § 1 ust. 7 i 8 uchwały, który stanowi, iż inwestycja w zakresie budowy oświetlenia iluminacyjnego i drogowego będzie realizowana w miarę posiadanych środków, a wybudowane oświetlenie będzie na mocy tej uchwały stanowiło majątek Gminy G. i zostanie włączone do miejskiej sieci oświetlenia ulicznego oraz objęte umową na konserwację i eksploatację oświetlenia. W ten sposób dotyczące własności postanowienia wynikające z Działu II ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm., pod tytułem: "Treść i wykonywanie własności") zostały naruszone, gdyż uregulowana w uchwale inwestycja stanowić ma własność Gminy G., chociaż może być częścią składową obiektów nie będących jej własnością, jak również ulic, skwerów i placów nie zaliczonych do dróg publicznych. Taki zapis wskazuje, że dopuszczalne są nakłady na rzecz cudzą, co byłoby możliwe wyłącznie wówczas, gdyby to organ wykonawczy zawarł stosowną umowę cywilnoprawną, której celem byłaby realizacja oświetlenia na konkretnym obiekcie nie będącym własnością gminy. Oczywistym jest, co już podkreślono, że wszystkie organy władzy publicznej działać muszą na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wiąże także prezydenta miasta. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że to prezydent miasta jako organ wykonawczy gminy, a nie sam organ stanowiący może podejmować akty lub czynności o różnym charakterze nie tylko stosunków administracyjnoprawnych, ale także stosunków cywilnoprawnych. W tym stanie rzeczy, kwestionowana przez organ nadzoru uchwała została podjęta przez skarżącą z naruszeniem gwarantowanych jej przywołanymi przepisami ustawy o samorządzie gminnym kompetencji, tj. bez podstawy prawnej upoważniającej organ stanowiący do takiego działania, dlatego zachodzi konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego z racji istnienia w niej wad o istotnym ciężarze gatunkowym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, niepublikowany). Sąd podziela również pogląd organu nadzoru o zakazie domniemania kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, nakazie interpretacji norm kompetencyjnych w sposób ścisły, zakazie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała narusza i to w sposób istotny, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepis art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, co tym samym uprawniało organ nadzoru do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd nie podziela również pozostałych zarzutów skargi, w szczególności dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że postępowanie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu gminnego jest postępowaniem szczególnym. Cechować się winno szybkością i prostotą, bo takie cele założone zostały przez ustawodawcę (30-to dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego). Nie oznacza to w żadnym wypadku, że organ nadzoru może pominąć stosowanie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jednak w kontrolowanej sprawie te zasady w ocenie Sądu nie zostały naruszone. W szczególności organ nadzoru zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania, a treść tego zawiadomienia pozwalała na zajęcie stanowiska jeszcze przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia bez potrzeby zapoznawania się z aktami sprawy. Nadto, zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera kompletne uzasadnienie, co do podstawy prawnej i okoliczności faktycznych. W tym stanie rzeczy, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zatem skarga podlega oddaleniu, co Sąd orzekł po myśli art. 151 p.p.s.a.