II GSK 1301/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Małgorzata Suchocka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. C. B. P. A. N. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1851/10 w sprawie ze skargi I. C. B. P. A. N. w P. na informację Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; zwanej dalej: u.z.p.p.r.) pozostawił bez rozpatrzenia skargę I. C. B. P. A. N. w P. na informację zawartą w piśmie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pod nazwą "Centrum Badawcze Polskiego Internetu Optycznego" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Priorytetu 2 "Infrastruktura Sfery B+R" Działanie 2.1. "Rozwój ośrodków o wysokim potencjale badawczym". Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził, że wniesiona przez skarżącego skarga jest niekompletna, gdyż skarżący nie załączył do skargi nie tylko oryginału wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami (jak wymaga ustawa), ale nawet kopii przedmiotowego wniosku z załącznikami. Dołączył natomiast uwierzytelnione przez siebie kopie pozostałych dokumentów. Zdaniem Sądu, treść art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. należy odczytywać w ten sposób, że wniesiony środek odwoławczy oraz informacja o sposobie jego rozpatrzenia mogą być złożone w kopiach, natomiast wniosek o dofinansowanie oraz informacja w przedmiocie oceny projektu powinny być złożone w oryginale. Zdaniem Sądu z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wynika, aby dopuszczalne było wezwanie przez Sąd skarżącego do usunięcia braków skargi w zakresie kompletności skargi, gdyż wymóg złożenia kompletnej skargi wraz z dokumentacją ciąży wyłącznie na stronie skarżącej. Sąd wskazał, że skarżący w skardze zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodu z akt WSA w W. o sygn. V SA/Wa 228/10, w szczególności projektu "Centrum Badawcze Polskiego Internetu Optycznego" i innych dokumentów, co wskazuje, że skarżący wiedział, iż dokumentacja dołączona do skargi w niniejszej sprawie jest niekompletna. Taka treść wniosku skarżącego wskazuje, że miał on świadomość obowiązku wniesienia do Sądu kompletnej skargi, mimo że w pouczeniu zamieszczonym w zaskarżonym piśmie organ nie przytoczył wprost treści 30c ust. 2 u.z.p.p.r., który określa jakie dokumenty powinna zawierać dokumentacja dołączona do skargi. Jednocześnie Sąd wskazał, że dokumentacja wymieniona we wniosku skarżącego dołączona wcześniej do skargi w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 228/10 została zwrócona skarżącemu w dniu 17 maja 2010 r., tj. przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej I. C. B. P. w P. zaskarżył powyższe postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz o przyznanie skarżącemu od organu administracji kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 r. ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 166 p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów i uznał, że złożenie przez skarżącego wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt wcześniejszego postępowania sądowoadministracyjnego wskazuje na świadomość skarżącego, że złożona przez niego skarga jest niekompletna – który to wniosek jest zbyt daleko idący i brak dla niego uzasadnienia logicznego – co stanowi naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpoznania, czyli na wynik sprawy; 2) art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że art. 49 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, mimo że przepis ten nie został wymieniony w treści art. 30e u.z.p.p.r. – co stanowi naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpoznania, czyli na wynik sprawy; 3) art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten zawiera definicję "skargi kompletnej" – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że wniesienie tak zdefiniowanej "skargi niekompletnej" uprawnia Sąd do pozostawienia jej bez rozpoznania, które to naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpoznania, czyli na wynik sprawy; 4) art. 12a § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przedwczesne wyzbycie się przez Sąd materiałów z akt sprawy sądowoadministracyjnej, albowiem rodzaj i charakter sprawy oraz znaczenie materiałów zawartych w aktach sprawy jako źródło informacji – nie przemawiały za tym, aby były one zwracane na tym merytorycznym etapie załatwiania sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpoznania, czyli na wynik sprawy –skoro zwrot dokumentów był faktyczną podstawą poczynienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia, że materiały dołączone do skargi są niekompletne. Zarzut ten podlega rozpoznaniu na podstawie art. 191 p.p.s.a.; 5) § 59 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 169 poz. 1646) poprzez jego błędne zastosowanie polegające na dokonaniu czynności faktycznej, jaką jest zwrot materiałów skarżącemu – a nie organowi administracji publicznej – która to czynność nie jest znana procedurze sądowoadministracyjnej, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wydanie postanowienia o pozostawieniu skargi bez rozpoznania, czyli na wynik sprawy – skoro zwrot dokumentów był faktyczną podstawą poczynienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalenia, że materiały dołączone do skargi są niekompletne. Zarzut ten podlega rozpoznaniu na podstawie art. 191 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Nie wszystkie jednak jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga do Sądu I instancji została uznana za niekompletną i pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej u.z.p.p.r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie zinterpretował pojęcie skargi kompletnej (niekompletnej) w kontekście art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r., odnosząc je wyłącznie do dokumentacji dotyczącej sprawy, którą wnoszący skargę jest zobowiązany dołączyć do skargi. Zatem zarzuty zawarte w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej kwestionujące powyższy pogląd należało uznać za chybione. Nie można natomiast podzielić poglądu Sądu I instancji, iż wniosek o dofinansowanie, o którym stanowi art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. powinien być złożony w oryginale. Z treści art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. wynika jedynie jaki rodzaj dokumentacji strona winna załączyć do skargi, aby mogła być ona uznana za skargę kompletną. Chodzi tutaj o dokumenty, które powinny znajdować się w posiadaniu strony. Strona otrzymuje pochodzące od organu informacje o wynikach poszczególnych etapów procedur ocennych, powinna także posiadać swoje egzemplarze wniesionych środków dowodowych (kopie, drugie egzemplarze), kopie załączników dołączonych do wniosku oraz swój egzemplarz wniosku. Bez znaczenia przy tym jest, czy jest to egzemplarz wniosku zgodny układem treści z oryginałem (fotokopia, wydruk komputerowy), czy też osobno sporządzony dokument, w sytuacji gdy następuje poświadczenie jego zgodności z oryginałem. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30 września 2010 r. (sygn. akt II GSK 1051/10) jest oczywiste, że jeżeli wniosek został wygenerowany elektronicznie i nadano mu identyfikator, to wszystkie egzemplarze wniosku opatrzone tym samym identyfikatorem gwarantują tę samą wersję wniosku, a podpisane i parafowane mają przymiot oryginalnego dokumentu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też w pełni poglądu Sądu I instancji, iż przepis art. 30c ust. 5 u.z.p.p.r. znosi stosowanie art. 49 § 1 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na to, że przepis art. 49 p.p.s.a. nakładający na przewodniczącego obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych pisma procesowego (w tym skargi) nie został wyłączony przez ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 30e). Ma on więc zastosowanie w sprawach rozpatrywanych na podstawie przepisów tej ustawy odpowiednio w zakresie w nim nieuregulowanym (art. 30e). Ustawa reguluje wymagania formalne dotyczące skargi wniesionej do sądu administracyjnego jedynie co do dokumentacji, która powinna być dołączona do skargi (art. 30c ust. 2). Na gruncie tej regulacji jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, że tylko w razie prawidłowego pouczenia (art. 30b ust. 4) pozostawia się bez rozpatrzenia skargę wniesioną po terminie, niekompletną i bez uiszczenia opłaty sądowej, stosując unormowania zawarte w art. 30c i art. 30d u.z.p.p.r. Natomiast przy niespełnieniu tego warunku strona postępowania korzysta z uprawnień przewidzianych dla niej w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. chroni stronę przed negatywnymi skutkami błędnego pouczenia lub braku pouczenia o terminie, sposobie i trybie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W świetle zasad wyrażonych w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. skarga wniesiona do sądu administracyjnego, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a. Odnosząc powyższe uwagi ogólne do stanu faktycznego sprawy należy zauważyć, że w pouczeniu udzielonym skarżącemu organ ograniczył się jedynie do powołania art. 30c u.z.p.p.r. i wyjaśnił, że "wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w terminie 14 dni kalendarzowych od daty otrzymania niniejszego pisma". W pouczeniu tym organ nie przytoczył treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. ani w inny sposób nie wyjaśnił jakie dokumenty powinny zostać załączone do skargi, a także jaki jest skutek niedopełnienia tego obowiązku. Sąd I instancji zauważył powyższe uchybienia organu, jednakże mając na uwadze treść wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. V SA/Wa 228/10 zawartego w skardze uznał, że skarżący miał świadomość obowiązku wniesienia do Sądu kompletnej skargi. Poglądu tego nie można podzielić. Nie można bowiem z całą stanowczością przyjąć, że treść złożonego wniosku dowodowego wskazuje, iż skarżący posiadał pełną świadomość odnoszącą się też do wynikających z tego konsekwencji, wynikających z braku kompletnej dokumentacji załączonej do skargi. Należy mieć na uwadze, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju reguluje postępowanie sądowoadministracyjne w sposób pod wieloma względami odmienny od przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w zakresie dotyczącym skarg wnoszonych na podstawie art. 30c u.z.p.p.r. Ze względu na niezbędną szybkość postępowania sądowego, braki skargi w zakresie dokumentacji wymienionej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. skutkują pozostawieniem jej bez rozpatrzenia, co oznacza odmowę merytorycznego zbadania zasadności skargi z przyczyn formalnych. Z uwagi na zasadę wyrażoną w art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP, przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle. Oznacza to, że strona musi mieć pełną świadomość treści ustawowych wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiła ją prawa do sądowej kontroli jej skargi (por. powołane wyżej postanowienie NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II GSK 1051/10). Wbrew stanowisku Sądu I instancji, treść zawartego w skardze wniosku dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie można bowiem wykluczyć, iż intencją autora tego wniosku było zgromadzenie pełnego materiału dowodowego w związku z zarzutami skargi, nie zaś uzupełnienie braków formalnych skargi w zakresie jej kompletności. Argumentacji Sądu I instancji nie uzasadnia też fakt, że dokumentacja, o załączenie której wnioskował skarżący, została mu zwrócona przed wniesieniem skargi. W związku z powyższym zauważyć należy, że wojewódzkie sądy administracyjne orzekają na podstawie kompletnej dokumentacji w sprawie załączonej do skargi wniesionej przez stronę. Dokumentacja ta nie stanowi akt administracyjnych w rozumieniu art. 55 § 2 p.p.s.a., gdyż przepis ten na mocy art. 30e u.z.p.p.r. nie ma w tym postępowaniu zastosowania. Przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie zawierają w tej kwestii szczególnych uregulowań. Skoro załączona do skargi dokumentacja licząca niekiedy wiele tomów została złożona przez stronę, to sąd powinien ją zwrócić stronie po uwzględnieniu skargi i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bądź też po upływie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia lub przy doręczeniu jego uzasadnienia, po to, aby strona mogła wykorzystać udostępnioną sądowi dokumentację dla jej dalszych potrzeb. Nie może budzić wątpliwości w świetle przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń, że powyższy tryb co do zwrotu skarżącemu dokumentacji, załączonej do sprawy o sygn. akt V SA/Wa 228/10, nie został w pełni dochowany. W tej sytuacji argument, iż dokumentacja została stronie zwrócona jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu, gdy strona nie była prawidłowo pouczona o treści art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., nie może być wystarczający do uznania, że skarżący miał świadomość obowiązku wniesienia do Sądu kompletnej skargi. Skoro w niniejszej sprawie skarżący nie był prawidłowo pouczony o tym jakie dokumenty jest zobowiązany dołączyć do skargi, to skarga nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. należało uznać za uzasadniony. Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie pozostałe zarzuty. Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. i art. 166 p.p.s.a. w sposób sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego. W zarzucie tym natomiast skarżący nie podnosił, że Sąd pominął wnioskowane przez stronę dowody. Uzasadnienie tego zarzutu dowodzi, iż skarżący w istocie rzeczy kwestionuje ocenę Sądu I instancji dotyczącą zastosowania w tej sprawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., którego w tym fragmencie skargi kasacyjnej nie powołuje. Nie są też trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 12a § 3 p.p.s.a. Powołany przepis reguluje kwestie związane ze sposobem tworzenia i przechowywania akt sprawy, tj. akt sądowych. Nie odnosi się zatem do dokumentacji załączonej przez stronę do skargi, która powinna zostać zwrócona stronie w trybie wyżej wskazanym. Także nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia § 59 regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów administracyjnych, gdyż reguluje on sposób zwracania akt administracyjnych organowi administracji publicznej. Uznając za trafne zarzuty dotyczące naruszenia art. 49 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/3/42). Poniesione przez stronę koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną na zaskarżone postanowienie mogą podlegać zaliczeniu do poniesionych kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i mogą być zasądzone na podstawie art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi (por. psot. NSA z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 559/07, zbiór Lex nr 479004).