II OSK 929/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 30 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ś. i E. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1364/10 w sprawie ze skargi E. Z. i P. Z. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1364/10, po rozpoznaniu skargi E. Z. i P. Z. uchylił decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego i zezwolenia na wznowienie robót oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 55/04 decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w W. przy ul. [...], wydanej inwestorce K. Ś., Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2005 r. umorzył postępowanie w sprawie w/w pozwolenia na budowę. Sprawą inwestycji zajął się Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] października 2005 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na inwestora określone obowiązki, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny dla przedmiotowego budynku mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że w toku postępowania zostały wyjaśnione kwestie dotyczące zapewnienia zgodnego z przepisami naświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w sąsiednim budynku oraz kwestie bezpieczeństwa pożarowego. Zmniejszenie odległości obiektu od granicy nie wymaga zgody sąsiada, nadal obowiązuje postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2003 r. zezwalające na posadowienie budynku w odległości 0,7 m od granicy, wydane w związku z pierwotnym pozwoleniem na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na w/w decyzję wnieśli E. i P. Z. podnosząc w szczególności, że wycofanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę skutkuje również utratą mocy postanowienia w sprawie zgody na odstępstwo od warunków technicznych. Decyzja narusza art. 5 ustawy Prawo budowlane, wobec zbliżenia obiektu do granicy na odległość 0,7 m, a w szczególności legalizuje samowolę budowlaną. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 1055/08 skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. Z., wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 596/09, uchylił wskazany wyżej wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że za zasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ustawy Prawo budowlane wobec uznania, iż nie ma on zastosowania do inwestycji, natomiast mają zastosowanie w warunkach danej sprawy przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, doszło do naruszenia art. 9 ustawy Prawo budowlane wobec przyjęcia, że pozwolenie na odstępstwo nie utraciło mocy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wnioski, jakie wyciągnął z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku są niemożliwe do zaakceptowania. Inwestor wystąpił o pozwolenie na "rozbudowę istniejącego budynku", który faktycznie był w tym czasie całkowicie technicznie zużyty. Inwestor nie miał zamiaru realizacji pozwolenia. Po uzyskaniu pozytywnej decyzji obiekt, który miał rozbudować - rozebrał i przystąpił do budowy zupełnie innego, bo całkowicie samodzielnego budynku. Także w kwestii postanowienia o odstępstwie, o którym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, absolutnie nie jest uprawnione twierdzenie, że nadal pozostaje ono w obrocie prawnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy, brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, jak czyni to w wyroku Sąd pierwszej instancji, że nie występuje samowola budowlana ponieważ rozpoczęto budowę na podstawie pozwolenia na budowę. Inwestor bowiem nadużywając prawa danego mu pozwoleniem na budowę, buduje inną co do przedmiotu inwestycję. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku bezpodstawnie zaakceptował zastosowanie w sprawie procedury opisanej w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Nie można zakwalifikować tylko jako "odstępstwo" do którego stosuje się przepisy naprawcze takiego stanu faktycznego, kiedy inwestor jako rzekome odstępstwo realizuje zamiast rozbudowy, całkowicie inny, bo nowy i samodzielny obiekt budowlany, wbrew decyzji, którą wcześniej na swój wniosek uzyskał. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z niezrozumiałych względów Sąd I instancji uznał za nadal wiążące, pozostające w mocy, postanowienie o zgodzie na odstępstwo, wydane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie jednoznacznie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2005 r., gdzie uchylił zasadniczą decyzję o pozwoleniu na budowę, ale uznać należy, że także to postanowienie, gdy zważyć na treść uzasadnienia stanowiącego integralną część wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd stwierdził, że decyzje obu instancji są niezgodne z prawem i w tych warunkach podlegają uchyleniu. Sąd wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organ będzie miał na uwadze to, że przedmiotowa inwestycja pozostaje bez żadnego związku z decyzją pozwolenia na rozbudowę, którą inwestor pierwotnie uzyskał. W odniesieniu do inwestycji, która powstała zatem w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie będzie miał tryb wynikający z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie ma już zastosowania postanowienie o zgodzie na odstępstwo, wydane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli K. i E. Ś., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. Art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego odmiennego od ustaleń poczynionych przez organ I i II instancji bez wskazania jakichkolwiek okoliczności i dowodów, na podstawie których Sąd uznał, że nie ma podstaw, aby budowę budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] objąć "postępowaniem naprawczym" wyrażonym w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt II FSK 91/08 LEX nr 51330: Badanie stosowania prawa, a zatem także ustaleń faktycznych poprzedzających zastosowanie norm prawnych przez organ administracji ma charakter pośredni, bowiem sąd administracyjny nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje legalność ich dokonania w postępowaniu administracyjnym. Skoro obowiązkiem sądu pierwszej instancji jest dokonanie, w granicach określonych art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. kontroli prawidłowości ustaleń faktycznych w sprawie, to naruszenie reguł tej kontroli może być podstawą skargi kasacyjnej. 2. Art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne zinterpretowanie zakresu wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 596/09, mimo że WSA w Warszawie związany jest jedynie wykładnią prawa, a nie oceną co do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2010r. w sprawie sygn. akt I FSK1982/08: Należy wskazać, iż Sąd pierwszej instancji nie jest związany normą wynikająca z art. 190 p.p.s.a. jeżeli okaże się, że stan faktyczny sprawy na tle którego NSA dokonywał wykładni jest inny od tego, jaki winien być prawidłowo ustalony. Pojecie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego. W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła E. Z., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. strona nie może oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 596/09 wskazał, że nie do zaakceptowania jest zastosowanie w rozpoznawanej sprawie procedury opisanej w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. NSA stwierdził, że nie można zakwalifikować tylko jako "odstępstwo", do którego stosuje się przepisy naprawcze, takiego stanu faktycznego, kiedy inwestor jako rzekome odstępstwo realizuje zamiast rozbudowy, całkowicie inny, bo nowy i samodzielny obiekt budowlany, wbrew decyzji, którą wcześniej na swój wniosek uzyskał. Jednocześnie NSA uznał za uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 48 Prawa budowlanego, przesądzając jednocześnie, że w sprawie postępowanie powinno toczyć się w trybie tego przepisu, a nie w trybie postępowania uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Taka ocena prawna została dokonana na tle stanu faktycznego sprawy, w którym ustalono, że inwestor dla pozoru ubiegał się o pozwolenie na rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, znajdującego się w stanie całkowitego technicznego zużycia, który rozebrał i przystąpił do realizacji zupełnie nowego, samodzielnego obiektu budowlanego. W tych warunkach inwestor nie korzystał z udzielonego pozwolenia na budowę, ale samowolnie budował to, co faktycznie leżało w jego zamiarach. Oceniając granice związania wynikające z art. 190 p.p.s.a. należy stwierdzić, że NSA w omawianym wyroku jednoznacznie przesądził, że w sprawie zastosowanie powinien znaleźć tryb postepowania określony art. 48 Prawa budowlanego. Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji - będąc związany wykładnią prawa dokonaną w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. - zasadnie uznał, że inwestycja pozostaje bez żadnego związku z decyzją o pozwoleniu na rozbudowę, którą inwestor pierwotnie uzyskał. W odniesieniu do inwestycji, która powstała zatem w warunkach samowoli budowlanej zastosowanie będzie miał tryb wynikający z przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane, a postanowienie o zgodzie na odstępstwo, wydane w trybie art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego utraciło moc w związku uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2005 r. decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji, za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego odmiennego od ustaleń poczynionych przez organ I i II instancji bez wskazania jakichkolwiek okoliczności i dowodów, na podstawie których Sąd uznał, że nie ma podstaw, aby budowę budynku mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] objąć "postępowaniem naprawczym" wyrażonym w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. NSA wyraźnie bowiem wskazał, że procedura opisana w przepisach art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji nie był zaś uprawniony do podważania tego stanowiska, a uwagi NSA – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej - mieszczą się w zakresie pojęcia wykładni. Z tego też powodu za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. poprzez błędne zinterpretowanie zakresu wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 596/09, mimo że WSA w Warszawie związany jest jedynie wykładnią prawa, a nie oceną co do stanu faktycznego sprawy. Ponadto wskazać należy, że powyższe zarzuty – jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną - stanowiąc w istocie niedopuszczalną polemikę ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., nie mogły być uznane za skuteczne. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 2