II SA/Ol 670/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zasad gospodarowania mieniem gminy w zakresie nabywania, zbywania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zasad gospodarowania mieniem Gminy w zakresie nabywania, zbywania nieruchomości stanowiących gminne mienie komunalne oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rada Gminy L. uchwałą Nr x z dnia 25 lutego 2010 r., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13, art. 15, art. 25 ust. 1, art. 68 ust. 1 i art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), określiła zasady gospodarowania mieniem Gminy L. w zakresie nabywania, zbywania nieruchomości stanowiących gminne mienie komunalne oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania. Powyższą uchwałę zaskarżył Wojewoda W., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. W uzasadnieniu podniósł, że przepisy § 7 ust. 1 i ust. 2, § 8 ust. 2 i ust. 4, § 9 ust. 1 uchwały nie wypełniają dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Z treści tego przepisu wynika, iż po wypełnieniu zawartej w nim dyspozycji rada gminy traci kompetencje do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy czynności wymienionych w tym przepisie. Wojewoda wywiódł, że przepis ten ma na celu uniezależnienie organu gminy od rady w procesie gospodarowania tymi nieruchomościami. Rada Gminy w L. stwierdzając we wskazanych wyżej zapisach uchwały, iż wymienione w nich czynności wymagają jej zgody powtórzyła zapisy ustawowe i tym samym nie zrealizowała celu wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda zarzucił, iż Rada Gminy wprowadzając uregulowania zawarte w § 7 ust. 4 przekroczyła kompetencje przyznane jej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i wkroczyła w zakres uprawnień organu wykonawczego gminy, naruszając przy tym przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. We wskazanym przepisie Rada postanowiła, iż wyraża zgodę na rozłożenie na raty przez Wójta Gminy ceny nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, przy czym okres spłaty nie może być dłuższy niż 10 lat. W punkcie pierwszym tego ustępu Rada ustaliła, iż wysokość pierwszej raty wynosi 20 % ceny nieruchomości i płatna jest przed zawarciem aktu notarialnego. Natomiast pkt 2 stanowi, iż pozostałe raty roczne płatne są w terminie do 31 marca każdego roku, poczynając od roku następnego od dnia zawarcia aktu notarialnego. Wojewoda wskazał, iż art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje przede wszystkim ramy w jakich może poruszać się organ wykonawczy gminy co do okresu rozłożenia na raty, zabezpieczenia wierzytelności gminy, terminu zapłaty pierwszej raty zbywając nieruchomość w trybie rokowań lub bezprzetargowym. Przepis ten nie przewiduje natomiast kompetencji rady gminy w tym zakresie. Zatem takie elementy jak ewentualne rozłożenie na raty, zabezpieczenie wierzytelności gminy, ich wysokość, czas spłaty należności, czy sposób zabezpieczenia niespłaconej części należności, stanowią warunki umowy negocjowanej przez jej strony: nabywcę i Gminę, która zgodnie z art. 11 i art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami reprezentowana jest przez organ wykonawczy. Odnosząc się do zapisu § 9 ust. 1 uchwały dotyczącego wyrażania zgody przez Radę na wydzierżawianie, wynajmowanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata, Wojewoda zauważył, iż art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym stanowi o uprawnieniu uchwalania przez radę zasad obrotu nieruchomościami w tym wydzierżawiania i wynajmowania, ale tylko w przypadku okresu dłuższego niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Stąd na zasadzie tego przepisu Rada nie posiada uprawnień do stanowienia zasad co do wynajmu i wydzierżawiania na okresy krótsze niż 3 lata. Za niezgodną z prawem, w ocenie organu nadzoru, należy uznać również wyrażoną w § 9 ust. 2 zd. 1 uchwały zgodę na wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości wchodzących w skład zasobów w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat 3 strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a najemca nie posiada zadłużeń wobec gminy. Organ podniósł, iż przepisy uchwalane gminę w przedmiocie zasad zarządu oraz zbywania mienia komunalnego mają charakter norm instrukcyjnych, które mogą być kierowane wyłącznie do organów gminy i ich jednostek, w szczególności zaś nie mogą zawierać norm, które kształtują prawa lub obowiązki obywateli. Poprzez przytoczoną powyżej regulację Rada Gminy L. ograniczyła krąg potencjalnych podmiotów, które mogą skorzystać z możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości na warunkach wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślono także, iż przypadku ograniczenia praw obywateli porządek prawny wymaga by istniało do tego wyraźne upoważnienie ustawowe, tak jak ma to miejsce np. w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie regulacje takie nie występują. Organ nadzoru zarzucił nadto, iż postanowienia § 9 ust. 5 dotyczące użyczenia nieruchomości znajdują delegację ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a powołanej ustawy i w związku z tym rada gminy nie posiada kompetencji do stanowienia w tym zakresie. W podsumowaniu organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskazując, iż unieważnienie tylko zapisów wskazanych w uzasadnieniu skargi prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym aktu normatywnego, który nie regulowałby kwestii wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy L. poinformował, iż Rada uwzględniła skargę Wojewody w całości na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie dodał, że na najbliższej sesji zostanie podjęta nowa uchwała, w której zostanie zawarty zapis o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały Nr x Rady Gminy L. z dnia 25 lutego 2010 r.. Następnie pismem z dnia 10 września 2010 r. przewodniczący Rady Gminy L. przesłał uchwałę Nr y Rady Gminy L. z dnia 2 września 2010 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy L., z treści której wynika że uchwała wchodzi po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W. Przewodniczący nadto nadmienił, iż w treści nadesłanej uchwały został zawarty zapis o utracie mocy kwestionowanej przez Wojewodę uchwały Nr x Rady Gminy L. z dnia 25 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przede wszystkim należy odnieść się do argumentacji Rady Gminy L., iż skarga Wojewody na uchwałę nr x z dnia 25 lutego 2009 r. w sprawie zasad gospodarowania mieniem Gminy L. w zakresie nabywania, zbywania nieruchomości stanowiących gminne mienie komunalne oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania została uwzględniona w całości na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). W tej kwestii należy podzielić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, zawarte w uchwale z dnia 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (OTK 1994/2/44), podjętej na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego, nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Norma prawna obowiązuje bowiem w danym systemie prawa, jeżeli można ją stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje, w sytuacji gdy nie może być on już zastosowany. Podnieść również należy, że stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny wywiera skutki ex tunc. Po wydaniu takiego orzeczenia uchwałę należy zatem traktować tak, jakby w ogóle nie została ustanowiona, zaś rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, którego nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć, że zaskarżona uchwała wywołała określone skutki prawne dla nieokreślonego bliżej kręgu podmiotów. W tej sytuacji, pomimo uchylenia tego aktu, należało poddać go kontroli sądowoadministracyjnej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił przede wszystkim przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). Przepis art. 18 u.s.g. ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Opiera się na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 u.s.g.). Domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy rozumie się w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 2 u.s.g.). Nie może zaś podejmować czynności należących do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Wskazany w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przewiduje wyłączną właściwość rady gminy w podejmowaniu uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Pod pojęciem "zbywania albo nabywania nieruchomości" ustawodawca rozumie dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 4 pkt 3b u.s.g.). Podkreślić w tym miejscu należy, iż zgodnie z generalną zasadą wrażoną w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. gospodarowanie mieniem gminnym należy do kompetencji wójta. Natomiast powołany przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadza ograniczenie polegające na konieczności uzyskania zgody rady gminy do dokonania czynności w sprawie majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu w przypadku, gdy nie zostały określone zasady gospodarowania mieniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1161/09, dostępnym na stronie internetowej NSA pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym zasadną staje się argumentacja organu nadzoru, że ustalenie przez Radę Gminy Lelkowo zasad gospodarowania mieniem gminy drodze uchwały spowodowało, że organ ten utracił kompetencje do wyrażania zgody na dokonywanie przez organ wykonawczy gminy czynności określonych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Wobec tego regulacje zawarte w § 7 ust. 1 i ust. 2, § 8 ust. 2 i ust. 4 przedmiotowej uchwały odnoszące się do wymogu uzyskania każdorazowej zgody Rady Gminy w przypadku zbycia nieruchomości, udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokali, oddania w użytkowanie nieruchomości i ustanowienia hipoteki pozostają w sprzeczności z dyspozycją art. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Celem tego przepisu było umożliwienie organowi wykonawczemu gminy samodzielnego gospodarowania mieniem gminy. Przechodząc do analizy kolejnych postanowień uchwały podnieść należy, że w § 7 ust. 4 uchwały Rada Gminy postanowiła, że wyraża zgodę na rozłożenie na raty przez Wójta Gminy ceny nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej, przy czym okres spłaty nie może być dłuższy niż 10 lat. W punkcie pierwszym tego ustępu Rada ustaliła, że wysokość pierwszej raty wynosi 20 % ceny nieruchomości i płatna jest przed zawarciem aktu notarialnego. Natomiast pkt 2 stanowi, iż pozostałe raty roczne płatne są w terminie do 31 marca każdego roku, poczynając od roku następnego od dnia zawarcia aktu notarialnego. W związku z tym trzeba zauważyć, że ramy w jakich może poruszać się organ wykonawczy gminy co do okresu rozłożenia na raty, zabezpieczenia wierzytelności gminy, terminu zapłaty pierwszej raty przy zbyciu nieruchomości w trybie rokowań lub bezprzetargowym określone zostały w art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., poz. 2603 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). W kontekście tych przepisów że kwestia wysokości i pierwszej wpłaty oraz ewentualnego rozłożenia tej należności na raty, mieści się w kompetencji Wójta Gminy, kształtującego w imieniu Gminy treść zawieranej umowy. Warunki przeniesienia konkretnej nieruchomości zostają skonkretyzowane w akcie notarialnym przenoszącym własność, a umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy, działający w granicach ustawowych kompetencji (art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i art. 11 u.g.n.). Tym samym należy podzielić pogląd Wojewody, że przedstawione uregulowania wskazują na wkroczenie przez Radę Gminy w zakres uprawnień organu wykonawczego gminy i naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakwestionowania wymaga również zawarty w § 7 ust. 4 zapis, że okres spłaty nie może być dłuższy niż 10 lat, gdyż jest zbędnym powtórzeniem art. 70 ust. 2 u.g.n., W zakresie tym ustawodawca nie przewidział instrumentu prawnego (np. w postaci uchwały) dla rady gminy, pozostawiając te kwestie do uregulowania bezpośrednio w treści umowy. Za niedopuszczalną Sąd uznał również regulację zawarta w § 9 ust. 1 analizowanej uchwały. W przepisie tym postanowiono, że Rada Gminy wyraża zgodę na wydzierżawianie, wynajmowanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu na czas oznaczony nie dłuższy niż 3 lata. Przepis ten pozostaje w ewidentne sprzeczności z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., który stanowi o uprawnieniu uchwalania przez radę gminy zasad obrotu nieruchomościami, w tym wydzierżawiania i wynajmowania, ale wyłącznie w przypadku okresu dłuższego niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Stąd Rada nie jest uprawniona do stanowienia zasad co do wynajmu i wydzierżawiania nieruchomości na okres krótszy niż 3 lata. W podobny sposób należy ocenić § 9 ust. 2 zd. 1 uchwały, w myśl którego rada Gminy wyraża zgodę na wydzierżawianie i wynajmowanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do lat 3 strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a najemca nie posiada zadłużeń wobec gminy. Rację ma Wojewoda, że poprzez taką regulację Rada Gminy L. zawarła normy kształtujące prawa obywateli i ograniczyła krąg potencjalnych podmiotów, które mogą skorzystać z możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości na warunkach wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Prawidłowy jest też pogląd, że w przypadku ograniczenia praw obywateli porządek prawny wymaga, by istniało do tego wyraźne upoważnienie ustawowe, a w niniejszej sprawie takie regulacje nie istnieją w obowiązującym porządku prawnym. Zatem wprowadzenie w drodze uchwały sankcji administracyjnej w stosunku do osób nienależycie wywiązujących się ze zobowiązań charakterze cywilnym uznać należy za niezgodne z prawem. Trafnie również Wojewoda zakwestionował § 9 ust. 5 zezwalający Wójtowi Gminy na użyczenie nieruchomości w celach ściśle w nim określonych, albowiem zawarte w nim postanowienia znajdują się poza delegacją ustawową zawartą w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., co w konsekwencji oznacza, że rada gminy nie posiada kompetencji w tym zakresie. Reasumując, Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że większość przepisów analizowanej uchwały podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. To z kolei przemawia za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały z dnia 25 lutego 2010 r. w całości, gdyż w przeciwnym wypadku w obrocie prawnym pozostałby akt normatywny nie regulujący kwestii objętych dyspozycją art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. 9 u.s.g. W tym stanie rzeczy istniały uzasadnione podstawy do uwzględnienia skargi, a zatem zgodnie z art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.