I OSK 1161/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 73/09 w sprawie ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpłatnego nabycia przez Gminę R. nieruchomości gruntowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 73/09 orzekł, że § 2 i § 3 uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] są niezgodne z prawem. Ponadto orzekł, że uchwała w tym zakresie nie podlega wykonaniu. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że Rada Gminy R. uchwałą z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] postanowiła o: § 1 nabyciu odpłatnym przez Gminę R. następujących nieruchomości gruntowych: 1) wyodrębnionej części działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od współwłaścicieli B. i W. małżonków K. zam. Ł.[...], 2) wyodrębnionej część działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od właściciela Pana J. Ś. zam. Łódź ul. [...], 3) wyodrębnionej części działki nr [...] o powierzchni 0,0016 ha położonej we wsi Ł. gm. R. od współwłaścicieli Państwa Z. i M. małżonków W. zam. Ł. [...] gm. R., z przeznaczeniem na wybudowanie przepompowni ścieków dla kanalizacji sanitarnej we wsi Ł. W § 2 uchwały ustalono, że cenę nabycia wymienionych w § 1 nieruchomości gruntowych stanowić będzie wartość jednego udziału własnego za jedno przyłącze kanalizacyjne wyliczona dla mieszkańców wsi Ł. - w ramach współfinansowania takiego przyłącza kanalizacyjnego przez Gminę R. i poszczególnych prywatnych właścicieli nieruchomości, do których przyłącze takie będzie wybudowane. Paragraf 3 określał, że cena o jakiej mowa w § 2 wyliczona będzie po ostatecznym ustaleniu ilości właścicieli nieruchomości we wspomnianej wsi Ł., którzy podpiszą umowę z Gminą R. na współfinansowanie budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości Ł. i przyłączą swe nieruchomości do tej kanalizacji oraz po ustaleniu w drodze przetargu nieograniczonego wartości całej inwestycji kanalizacyjnej w miejscowości Ł., przy czym w cenie tej uwzględniona będzie kwota 1000,00 zł. (jeden tysiąc złotych) jako współudział w sfinansowaniu budowy gminnej oczyszczalni ścieków w R. W § 4 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy, a w § 5 upoważniono Wójta Gminy do podejmowania czynności formalno-prawnych związanych z nabyciem nieruchomości oznaczonych w § 1 tej uchwały. § 6 stanowił, że uchwała podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w R. i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej również ustawą. W dniu [...] marca 2008 r. Wojewoda Łódzki zawiadomił Radę Gminy R. o wszczęciu postępowania w sprawie legalności uchwały. Zdaniem organu nadzoru, z powołanej w uchwale podstawy prawnej nie wynikały kompetencje dla Rady Gminy do ustalenia ceny nieruchomości, ani do wprowadzania regulacji pozwalających na współfinansowanie przez mieszkańców gminy budowy gminnej oczyszczalni ścieków. Ponadto stwierdził, że organ uchwałodawczy wkroczył w kompetencje Wójta wynikające z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi przewodnicząca Rady Gminy poinformowała, że zmiana uchwały uwzględniająca uwagi organu nadzoru nastąpi w kwietniu 2008 r. Następnie przesunęła termin na maj 2008 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Wojewoda Łódzki ponownie wezwał Radę do uchylenia § 2 i § 3 uchwały w terminie 30 dni. Wobec nie zastosowanie się do wezwania, Wojewoda skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze zarzucił, że § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 Konstytucji RP. W związku z tym wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem tych postanowień uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. Wojewoda wskazał, iż przepisy ustawy o samorządzie gminnym dają radzie gminy uprawnienie wyłącznie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy), natomiast samo gospodarowanie należy do kompetencji wójta (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy). Jedynym ograniczeniem w procesie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest konieczność uzyskiwania zgody rady gminy w sytuacji, gdy nie zostały określone zasady gospodarowania mieniem gminy. Kompetencja rady gminy w zakresie gospodarowania mieniem gminy ma charakter wyjątkowy na tle ogólnej kompetencji wójta wynikającej w tym przypadku nie tylko z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, ale także z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Twierdził ponadto, iż prawidłowo podejmowane uchwały rady gminy o wyrażeniu zgody na czynność wójta jedynie do takiej treści powinny się ograniczać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. akt SA/Wr 405/07). W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej odrzucenie z powodu wniesienia po terminie. W przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie wniosła o oddalenie skargi. Rada Gminy argumentowała, że skarga została wniesiona z naruszeniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Dalej podkreśliła, że uznała za konieczne określenie warunków nabycia przedmiotowych działek, przewidując, iż charakter inwestycji może skutkować cenami wielokrotnie wyższymi od średnich cen rynkowych w Gminie, a ustalenie wyższych cen nabycia przekracza zwykły zarząd mieniem, a tym samym kompetencje wójta określone w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że przedmiotem skargi organu nadzoru była uchwala organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie będąca przepisem prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). W przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała została przedłożona organowi nadzoru w zakreślonym, przepisem art. 90 ust. 1 ustawy, terminie 7 dni od jej podjęcia. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w art. 90 ust. 1 ustawy, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2). Jak stanowi art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadza ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu administracyjnego. Również art. 53 p.p.s.a. nie ustanawia takiego terminu. Brak podstaw by przepis ten stosować do innego rodzaju skarg niż wyraźnie w nim wymienione, w tym do skarg organów nadzoru na uchwały i zarządzenia organów gminy (por. wyroki NSA: z dnia 13 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1575/04, OwSS 2005/3/70 oraz z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, a także postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, Lex nr 196772). W odniesieniu do meritum sprawy Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ustawy rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy). Do wyłącznej zaś właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących między innymi zasad nabywania nieruchomości; do czasu określenia tych zasad, wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy ). Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym - art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie odpłatnego nabycia nieruchomości, czyli mieści się w katalogu spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, na co wskazuje zresztą powołany w jej podstawie prawnej przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zakres zaś jej regulacji, w szczególności objęty § 1 zawiera w istocie zgodę na nabycie przez wójta nieruchomości wobec braku na terenie Gminy R. określonych zasad gospodarowania zasobem mienia gminy w pełnym tego pojęcia znaczeniu, co niewątpliwie mieści się w kompetencjach Rady, ale jednocześnie też wyczerpuje jej prawne formy działania w tym przedmiocie. Rada Gminy nie może bowiem podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, czyli są w gestii wójta, gdyż wprowadza to chaos organizacyjny i burzy podział kompetencyjny zagwarantowany konstytucyjnie (art. 169 Konstytucji RP). Nie może więc rozstrzygać w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy i to bez względu na motywy takich działań (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 1999 r. I SA/Ka 1628/99, LEX nr 40852 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2008 r. II Sa/Wr 554/07, Dz.Urz.Dolno 2008/183/2067, OwSS 2008/3/69). Gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, stosownie do regulacji zawartej w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), a powołanej w podstawie prawnej kontrolowanej uchwały. Kwestie, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji wójta, jako organu wykonawczego nie mogły być regulowane w zaskarżonej uchwale przez radę gminy. Tak więc Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze, iż materia ujęta w § 2 i 3 kwestionowanej uchwały nie mieści się w zakresie uprawnień rady gminy dotyczących jej spraw majątkowych rozstrzyganych w drodze uchwały. W tym zakresie uchwała Rady Gminy R. jest sprzeczna z prawem. Ustalenia § 2 i 3 uchwały, dotyczące ceny nabywanych przez Gminę nieruchomości, niezależnie od ogólności tych postanowień i formy płatności jako udziału we współfinansowaniu budowy kanalizacji sanitarnej jako inwestycji celu publicznego, wykraczają poza granice dopuszczalnej ingerencji rady gminy, a wchodzą w ustawową właściwość wójta. Nie mieszczą się bowiem w kompetencjach Rady Gminy, wynikających z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, ale wyłącznie w zakresie przekraczającym zwykły zarząd. A naruszają kompetencje wójta, zagwarantowane przepisem art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy do gospodarowania mieniem komunalnym, gdyż należą do problematyki bieżącego zarządu mieniem w zakresie nieprzekraczającym zwykłego zarządu. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji stwierdził, że słuszne jest stanowisko Wojewody Łódzkiego oparte na wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2007 r. II SA/Wr 405/07, iż gospodarowanie nieruchomościami gminnymi w zakresie rozporządzania nimi należy zasadniczo do zadań wójta, zaś rada gminy posiada wyjątkową kompetencję odnośnie określenia zasad bądź wyrażenia zgody i o ile rada gminy ma podejmować uchwały o wyrażaniu zgody na czynność wójta, to do takiej treści powinna się taka uchwała ograniczać. Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego niezgodne z prawem postanowienia uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a i art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał jednocześnie, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów. Rada Gminy R., reprezentowana przez radcę prawnego W. W., zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła wyrokowi błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu, że uregulowania § 2 i § 3 zaskarżonej uchwały należą do problematyki bieżącego zarządzania mieniem gminy w zakresie nieprzekraczającym zwykłego zarządu. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż organ nadzoru nie wezwał na piśmie Rady Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa, w terminie 14 dni od dnia, w którym dowiedział się o podjęciu kwestionowanej uchwały. Rada Gminy stwierdziła, że przedmiotowe zapisy uchwały ustalają jedynie warunki jakie muszą być spełnione przez organ wykonawczy tzn. wójta przy ustaleniu ceny nabycia nieruchomości, faktycznie zaś określa zasady nabycia nieruchomości. Z uwagi na szczególny charakter nabycia gruntów na inwestycję celu publicznego i przewidując wzrost ceny gruntów objętych inwestycją celowe było umieszczenie spornych postanowień w uchwale. Tym samym Rada poza wyrażeniem zgody na nabycie gruntów określiła warunki ich nabycia. W jej ocenie postanowienia uchwały nie ingerują w kompetencję Wójta. Wojewoda Łódzki w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 52 § 3 p.p.s.a. Niniejszy przepis uzależnia wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 od uprzedniego wezwania na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. Przepis ten nie ma zastosowania do składania skarg do sądu administracyjnego na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, jeżeli skarga została wniesiona przez organ nadzoru. Wynika to wyraźnie z treści art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że w sprawach, o których mowa w rozdziale 10 dotyczącym nadzoru nad działalnością gminną, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem skoro w rozpoznanej sprawie skargę na uchwałę Rady Gminy R. wniósł organ nadzoru, którym jest Wojewoda Łódzki przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. nie miał zastosowania, w związku z czym zarzut jego naruszenia jest niezasadny. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w pierwszej kolejności należy wskazać, że z treści art. 30 ust. 2 pkt 3 omawianej ustawy jednoznacznie wynika, iż gospodarowanie mieniem gminnym należy do kompetencji wójta. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine ustawy wprowadza ograniczenie polegające na konieczności uzyskania zgody rady gminy do dokonania czynności w sprawie majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu w przypadku, gdy nie zostały określone zasady gospodarowania mieniem gminy. Wobec tego w przypadku, kiedy brak jest uchwały rady gminy w sprawie zasad gospodarowania mieniem gminy organ ten jest uprawniony do wyrażenia zgody na zakup określonej nieruchomości. Oznacza to, że uchwała rady gminy winna ograniczać się jedynie do tego, czy rada wyraża zgodę na zakup oznaczonej nieruchomości. Uchwała taka uchwały powinna zawierać treści aprobujące, a nie imperatywne. Tym samym rada gminy nie jest uprawniona do określenia ceny nieruchomości, która ma stanowić przedmiot umowy cywilnoprawnej. Zawarcie umowy kupna nieruchomości należy do kompetencji wójta gminy i cena jest ustalana w procesie negocjacji prowadzonych przez podmioty uprawnione do reprezentowania stron kontraktu. W rozpoznawanej sprawie zakwestionowane przepisy §§ 2 i 3 uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, odnoszą się do ustalenia ceny nieruchomości, a więc są rozstrzygnięciem imperatywnym i tym samym wykraczają poza zakres kompetencji rady, wynikający z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, wkraczając tym samym w kompetencje Wójta Gminy R. Zatem zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.