I OSK 362/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 828/10 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. P. na rzecz Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 6 października 2010 r., I SA/Wa 828/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2010 r., nr [...] oraz decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja o przyznaniu stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe podejmowana jest w granicach tzw. uznania administracyjnego, ponieważ organ może (a więc nie musi) przyznać tego rodzaju pomoc studentowi. Nie budzi wątpliwości to, że Minister oceniając wniosek konkretnego studenta porównuje jego osiągnięcia z osiągnięciami innych wnioskodawców tworząc swoisty ranking osiągnięć. Dzieje się tak wówczas, gdy ze względu na ograniczone środki finansowe na ten cel nie może przyznać stypendium wszystkim studentom, którzy złożyli wnioski i udokumentowali wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym. Minister przyznając stypendium, o którym mowa w art. 173 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. - zwanej dalej Pszw) działa w oparciu o przepis art. 181 ust. 2-5 Pszw oraz przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 153, poz. 1093, ze zm.). W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Minister, oceniając wniosek studenta o przyznanie stypendium na rok akademicki 2009/2010, prawidłowo uwzględnił jedynie te udokumentowane wysokie wyniki sportowe, które student osiągnął w poprzednim roku akademickim, tj. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. i czy zasadnie pominął te wysokie wyniki sportowe, które student osiągnął we wcześniejszych, zaliczonych latach studiów, a które nie zostały zgłoszone w poprzednich wnioskach o stypendium. Analiza obowiązującego stanu prawnego w tym zakresie nie uprawniała Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do zajęcia takiego stanowiska. Z przepisu art. 181 ust. 2 Pszw wynika jedynie, że student innego niż pierwszy roku studiów, aby otrzymać w danym roku akademickim stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe musi: 1) osiągnąć wysoki wynik sportowy we współzawodnictwie międzynarodowym i krajowym i jednocześnie; 2) zaliczyć kolejny rok studiów. Prawo o szkolnictwie wyższym nie precyzuje, w jakim okresie mają być osiągnięte wysokie wyniki sportowe. Z § 5 rozporządzenia wykonawczego wynika jedynie, że stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe może otrzymać student, który: 1) zaliczył kolejny rok studiów; 2) nie powtarzał roku studiów w okresie zaliczonych lat studiów (poza przypadkiem niezaliczenia roku studiów z przyczyn zdrowotnych i z powodu urodzenia dziecka); 3) uzyskał w okresie zaliczonych lat studiów udokumentowany wysoki wynik sportowy we współzawodnictwie krajowym i międzynarodowym. Z tym, że wnioski o przyznanie stypendium rektorzy przekazują właściwemu ministrowi w terminie od dnia 1 lipca do dnia 20 października, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, co wynika z przepisu § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia. Z treści tych przepisów wynika zatem, że przy ocenie wniosku Minister bierze pod uwagę udokumentowane wysokie wyniki sportowe uzyskane w okresie zaliczonych lat studiów (a nie uzyskane w okresie zaliczonego ostatniego roku akademickiego) oraz, że wnioski o stypendium składa się w okresie od 1 lipca do 20 października danego roku kalendarzowego, a niezgłoszenie wniosku w tym okresie powoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Wymaga podkreślenia, że przepisy rozporządzenia nie przewidują, iż student traci prawo do zgłoszenia wybitnego osiągnięcia sportowego z końcem roku akademickiego, w którym osiągnięcie to uzyskał oraz, że osiągnięcie to winno być zgłoszone w pierwszym możliwym do złożenia wniosku. Skoro więc K. P. we wrześniu 2008 r. brał udział w Paraolimpiadzie w [...] i zajął na tych zawodach [...] miejsce, a osiągnięcia tego nie zgłosił we wniosku o stypendium na rok akademicki 2008/2009, to Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego winien wziąć pod uwagę ten wynik sportowy przy ocenie wniosku o stypendium na rok akademicki 2009/2010. Student nie może uzyskać stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe za wyniki uzyskane na innych zawodach, niż te wymienione w § 6 rozporządzenia, czy za wyniki uzyskane w okresie jeszcze niezaliczonego roku akademickiego. Zasadne jest też stanowisko, że raz zgłoszone wybitne osiągnięcia sportowe, za które student otrzymał już stypendium nie mogą być ponownie brane pod uwagę przez organ przy ocenie kolejnego wniosku o stypendium na następny rok akademicki. Nie ma natomiast przeszkód prawnych, aby Minister uwzględnił wybitne osiągnięcie sportowe, jeżeli jest to udokumentowany wynik sportowy uzyskany we współzawodnictwie międzynarodowym, uzyskany w okresie zaliczonych lat studiów (§ 5 pkt 3 i § 6 pkt 1 rozp.), który został po raz pierwszy wskazany we wniosku o stypendium na rok akademicki 2009/2010, a wniosek ten został zgłoszony Ministrowi w okresie od 1 lipca do 20 października (§ 8 ust. 1 rozp). W sytuacji gdy w przepisach Prawa o szkolnictwie wyższym oraz w przepisach rozporządzenia brak wyraźnej normy prawnej przewidującej ograniczenie prawa do zgłaszania jako podstawy przyznania stypendium z art. 173 ust. 1 pkt 5 Pszw, tylko i wyłącznie wybitnych osiągnięć sportowych uzyskanych za ostatni zaliczony rok akademicki, to Minister przy analizie przepisów regulujących pomoc materialną udzielaną w tej formie powinien uwzględnić wybitne osiągnięcie sportowe skarżącego w postaci zajęcia [...] miejsca na Paraolimpiadzie w [...]. Nie można pominąć tego, że organy administracji publicznej przy załatwieniu sprawy muszą mieć na uwadze słuszny interes strony i pogłębiać zaufanie obywatela do organu (art. 7 i 8 kpa). Wobec tego, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przy ocenie wniosku o przyznanie stypendium na rok akademicki 2009/2010 dokonał błędnej wykładni przepisów art. 181 ust. 2 Pszw i § 5 rozporządzenia MNiSzW z 16 sierpnia 2006 r. i przez to pominął zajęcie przez skarżącego [...] miejsca na Paraolimpiadzie w [...], to Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja z [...] grudnia 2009 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz § 5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków (...) polegającą na uznaniu, że w przepisach ww. aktów prawnych brak jest normy prawnej przewidującej ograniczenie prawa do zgłaszania, jako podstawy przyznania stypendium tylko i wyłącznie wybitnych osiągnięć uzyskanych za ostatni zaliczony rok studiów. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że w ramach istniejących ograniczeń finansowych, Minister miał prawo wprowadzić zasady pozwalające na wyłonienie spośród złożonych wniosków - tych najlepszych. Zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z 25 września 2007 r., I SA/Wa 958/07, procedura przyznawania stypendium ma charakter konkursu wniosków. Ponieważ zarówno rozporządzenie, jak i ustawa nie regulują zasad przeprowadzenia tego konkursu, obowiązkiem organu jest wskazanie ich w decyzji, co zostało uczynione. Jedną z tych zasad było zawężenie okresu branego pod uwagę przy ocenie wniosku w przypadku dotychczasowych stypendystów. Oceniając wnioski osób, które otrzymywały stypendium w roku akademickim 2008/2009, organ brał pod uwagę osiągnięcia uzyskane jedynie w roku akademickim 2008/2009, a więc od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r., gdyż wcześniejsze osiągnięcia były podstawą przyznania stypendium na rok akademicki 2008/2009. Zasada ta pozwala uniknąć sytuacji, kiedy do otrzymywania stypendium przez cały okres studiów wystarczyłoby uzyskanie wysokich wyników sportowych jedynie podczas jednego roku studiów. Pogląd odnośnie opisanej zasady wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 10 czerwca 2008 r., I SA/Wa 365/08 twierdząc, że "takie rozumowanie organu jest słuszne, gdyż przyznanie stypendium ministra za osiągnięcia w nauce na dany rok akademicki nie oznacza automatycznego przyznawania takiego stypendium za każde kolejne lata, zwłaszcza, że środki finansowe z budżetu państwa przeznaczone na stypendia nie pozwalają na to, aby otrzymał je każdy student wnioskujący o dane stypendium." Gdyby przyjąć za trafny pogląd Sądu wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, to należałoby uznać, że w przypadku otrzymywania przez studenta stypendium w roku akademickim 2008/2009, przy ubieganiu się o stypendium na rok akademicki 2009/2010 organ powinien uznać również osiągnięcia sprzed tego okresu, jeżeli nie zostałyby wcześniej zgłoszone. Stanowiłoby to wyjątek od zasady, ponieważ w takich przypadkach brane są pod uwagę wyłącznie wyniki sportowe z okresu od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Uniemożliwiałoby to również sprawiedliwą ocenę wniosków poprzez stawianie studentów w sytuacji nierównej konkurencji. Organ administracji publicznej przy załatwianiu spraw powinien tak prowadzić postępowanie, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Wydaje się, iż stosowanie opisanego wyjątku uniemożliwiałoby realizację tej zasady. Zaznaczono, że wnioski są oceniane metodą punktową tj. za każdy wynik sportowy przyznawana jest określona liczba punktów. W ostatnich latach do otrzymania stypendium sportowego wystarczyło uzyskanie kilkunastu punktów. Są jednak studenci, którzy potrafią w ciągu jednego roku studiów zdobyć kilkadziesiąt punktów, co wystarczyłoby do uzyskiwania stypendium przez kilka następnych lat do końca studiów. Doprowadziłoby do sytuacji, w której studenci przedstawialiby we wniosku tyle osiągnięć, ile wystarczyłoby do otrzymania stypendium na dany rok, a w razie potrzeby w latach następnych uzupełnialiby wniosek o osiągnięcia, które wcześniej nie zgłosili - nawet w sytuacji zaprzestania działalności sportowej i bez konieczności startu w jakichkolwiek zawodach. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Pszw postępowanie w sprawie przyznania stypendium jest wszczynane na wniosek rady podstawowej jednostki organizacyjnej uczelni przekazany przez rektora uczelni. Przepisy rozporządzenia określają termin składania przez uczelnie wniosków od 1 lipca do 20 października. Termin ten umożliwia przedstawienie przez studentów osiągnięć sportowych uzyskanych w okresie zaliczonych lat studiów czyli do 30 września, kiedy kończy się rok akademicki. Wniosek Rady Wydziału [...] o przyznanie K. P. stypendium ministra został pozytywnie zaopiniowany [...] czerwca 2009 r. Wniosek ten został przedstawiony Ministrowi przez władze Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu [...] października 2009 r. Istniała zatem realna możliwość uzupełnienia wniosku o wyniki sportowe uzyskane we wrześniu 2008 r. Dlatego też, osiągnięcia sportowe skarżącego związane z Paraolimpiadą w [...] we wrześniu 2008 r. powinny być zgłoszone we wniosku lub w uzupełnieniu wniosku o przyznanie stypendium Ministra na rok akademicki 2008/2009. Skoro nie było przeszkód, aby osiągnięcie sportowe na Paraolimpadzie było brane pod uwagę przy ocenie wniosku z roku akademickiego 2008/2009, to nie było podstaw, według ogólnych zasad oceny wniosków stosowanych przez Ministra, do wzięcia je pod uwagę w roku następnym. Ponieważ skarżący zgłosił to osiągnięcie dopiero we wniosku na rok akademicki 2009/2010, to uzasadnione było pominięcie tego osiągnięcia z Paraolimpiady, gdyż w roku akademickim 2009/2010 - z uwagi na fakt, iż skarżący był stypendystą w roku akademickim 2008/2009 - okresem badanym przy ocenie wniosku był okres od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. Natomiast, w oparciu o opisane wyżej zasady skarżący otrzymał stypendium ministra na rok akademicki 2010/2011. Podniesiono, że ratio legis przepisu art. 181 ust. 1 Pszw, było takie, aby stypendium Ministra za wybitne osiągnięcia studentów miało charakter motywacyjny, co oznaczałoby, że przyznawana kwota stypendium miałaby zapewnić studentowi środki na dalsze realizowanie się w określonej sferze sportowej. Z tych względów za słuszne należałoby uznać rozumienie przez Ministra intencji ustawodawcy, co do celowości takiej pomocy materialnej jak stypendium Ministra. Utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy wiązałoby organ, co do dopuszczalności możliwości dzielenia osiągnięć studentów, dla celów postępowania o przyznanie stypendium Ministra, i powodowałoby w konsekwencji zmianę zasad przyznawania ww. stypendiów, wg których, gdy pierwszy raz student ubiega się o stypendium zalicza się osiągnięcia z zaliczonych lat studiów, gdy po raz drugi – zalicza się osiągnięcia z ostatniego roku, gdy kolejny raz – a student nie otrzymał stypendium w poprzednim roku – zalicza się osiągnięcia za ostatnie dwa lata. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem zarzucane Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 181 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym oraz § 5 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków (...) jest uzasadnione. Dokonując wykładni pierwszego z przytoczonych przepisów Sąd pominął uregulowanie zawarte w art. 181 ust. 1 Pszw, który stanowi: "Stypendium za wyniki w nauce lub sporcie może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub osiągnął wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym". Był to błąd, ponieważ kwestia przyznawania stypendium ministra za osiągnięcia sportowe została uregulowana w art. 181 Pszw, a nie w poszczególnych jego ustępach. Z przytoczonego przepisu art. 181 ust. 1, jak również z unormowań zawartych w art. 181 ust. 3 i 4 wynika jednoznacznie, że ustawodawca przyjął "rok studiów", jako okres oceny osiągnięć sportowych ubiegającego się o stypendium. Mówiąc innymi słowy, w procesie ustalania klasyfikacji studentów wnioskujących o przyznanie stypendium – co do zasady – mogą być wzięte pod uwagę tylko te wyniki sportowe, które zostały osiągnięte w roku studiów poprzedzającym rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie stypendium. Do tak rozumianej podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia został dostosowany tryb rozpoznawania wniosków o stypendium za wyniki w sporcie. Jak trafnie zauważył Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, przepisy rozporządzenia określają termin składania przez uczelnie wniosków na okres od 1 lipca do 20 października (§ 8 ust. 1). Termin ten umożliwia studentom przedstawienie swoich osiągnięć sportowych uzyskanych w okresie zaliczonych lat studiów czyli do 30 września, kiedy to kończy się rok akademicki. Gdyby więc skarżącemu brakowało punktów do uzyskania stypendium na rok akademicki 2008/2009, to miał on realną możliwość uzupełnienia swego wniosku, przez podanie wyników sportowych uzyskanych na Paraolimpiadzie w [...] we wrześniu 2008 r., do 20 października tego roku. Wszak zgodnie z § 9 rozporządzenia stypendia przyznaje właściwy minister w terminie do dnia 10 grudnia. Przedstawiona interpretacja art. 182 Pszw znajduje potwierdzenie również na gruncie wykładni celowościowej. Wszak przyznawane przez ministra stypendium za wyniki sportowe ma nie tylko wynagradzać wysiłki studenta, zwieńczone sukcesami na poważnych zawodach sportowych, ale przede wszystkim motywować go do doskonalenia swoich umiejętności i osiągania kolejnych, dobrych wyników w uprawianej dyscyplinie sportu. Poza tym, tak rozumiana regulacja prawna kryteriów przyznania stypendium za wyniki w sporcie jest logiczna i sprawiedliwa, ponieważ pozwala na zobiektywizowanie osiągnięć sportowych stanowiących podstawę faktyczną przyznania stypendium, m.in. dzięki temu, że są brane pod uwagę wyniki sportowe osiągnięte w tych samych okresach (latach studiów). Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a., ponieważ były one następstwem błędu Sądu I instancji i z tego powodu nie należało nimi obarczać skarżącego.