I FSK 410/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zirk - Sadowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Marek Kołaczek, Sędzia WSA del. Maciej Jaśniewicz, Protokolant Dariusz Rosiak, po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 31/10 w sprawie ze skargi K. L., I. L. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w przedmiocie nierozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w W. na rzecz K. L. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., VIII SAB/Wa 31/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. L. oraz I. L. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej w W. w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawę prawną orzeczenia stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej Ppsa. 2. Jak wywiedziono w motywach orzeczenia, pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. skarżący wystąpili do Dyrektora Izby Skarbowej w W. (Ośrodek Zamiejscowy w R.) z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia 27 stycznia 2009 r. W piśmie tym zawarty był również wniosek o wstrzymanie wykonania w.w. decyzji. Dyrektor Izby Skarbowej, postanowieniem z dnia 11 września 2009 r., odmówił wstrzymania wykonania w.w. decyzji, zaś postanowieniem z dnia 9 października 2009 r. wyznaczył nowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. 2 miesiące od dnia otrzymania akt sprawy z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ wyjaśnił, że zwłoka w załatwieniu sprawy spowodowana jest okolicznością znajdowania się akt sprawy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, a to w związku ze złożoną skargą na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia 2 kwietnia 2009 r., stwierdzające, że odwołanie od decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia 27 stycznia 2009 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Pismem z dnia 14 października 2009 r., skierowanym do Ministra Finansów, skarżący złożyli ponaglenie na Dyrektora Izby Skarbowej wskazując, że uchyla się od rozpoznania ich wniosku z dnia 13 sierpnia 2009 r. o wszczęcie postępowania w celu stwierdzenia nieważności ww. decyzji podatkowej z dnia 27 stycznia 2009 r. Minister Finansów, postanowieniem z dnia 13 listopada 2009 r., uznał ww. ponaglenie za niezasadne. Organ wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej w ustawowym terminie poinformował wnioskodawców, iż sprawa nie zostanie załatwiona w tym terminie. Nie bez znaczenia pozostaje też w tym kontekście fakt – zważywszy na treść art. 139 § 4 Ordynacji podatkowej – że równocześnie z postępowaniem prowadzonym przez organ podatkowy toczy się postępowanie sądowoadministracyjne. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej, skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ich wniosku z dnia 13 sierpnia 2009 r. Skarżący podnieśli w szczególności, że organ powinien był zwrócić się do Sądu o wypożyczenie akt sprawy i wyznaczyć nowy termin do jej załatwienia (2 miesiące od uzyskania wypożyczonych akt). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. W zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł, że sam fakt niewszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej nie świadczy o bezczynności organu. Dyrektor Izby Skarbowej odpowiedział bowiem na pismo skarżących w dniu 11 września 2009 r. (postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji) i w dniu 9 października 2009 r. (postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji). Skoro zatem w ustawowym terminie (art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej) organ wypowiedział się co do możliwości załatwienia wniosku skarżących, to nie można zarzucić mu pozostawania w bezczynności. Natomiast kwestią odmienną jest to, czy zasadne są okoliczności jakie organ przytoczył dla uzasadnienia niemożności załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko skarżących, że Dyrektor Izby Skarbowej pozostaje w bezczynności, gdyż pod pozorem, iż nie jest w posiadaniu akt sprawy, wyznacza nowy termin do załatwienia sprawy. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby uznać twierdzenia organu w tym zakresie za pozorne czy nieprawdziwe. Skarżący sami przyznają, że organ powinien był akta administracyjne wypożyczyć z Sądu, zamiast czekać na ich zwrot (po prawomocnym rozstrzygnięciu sprawy). Okolicznością niesporną jest też, że z udziałem skarżących toczą się liczne postępowania podatkowe i sądowoadministracyjne, co czyni wiarygodne twierdzenie, iż przedmiotowe akta mogły w chwili składania wniosku być w dyspozycji innego organu lub sądu. W konkluzji Sąd wywiódł, że nie sposób skutecznie żądać od organu rozpatrzenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, gdy organ ten nie posiada akt administracyjnych zawierających tę decyzję. Skarga, w której strona domaga się dokonania czynności obiektywnie niewykonalnej lub zgłasza żądania, które nie mogą być spełnione z przyczyn niezależnych od organu, nie może zostać uwzględniona. 5. W skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia K. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, powołując się na uchybienie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 149 Ppsa, polegające na tym, że Sąd nie uwzględnił skargi na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej i nie zobowiązał organu do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, mimo że ten pozostawał w bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej bez istotnej przyczyny. W uzasadnieniu środka odwoławczego skarżąca podniosła, że poza sporem jest, iż w dacie składania skargi na bezczynność upłynęło ponad dziesięć miesięcy od dnia złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia 27 stycznia 2009 r. (wniosek został złożony w dniu 13 sierpnia 2009 r., a skarga została złożona w dniu 21 czerwca 2010 r.). Sprawa nie została zaś załatwiona. Skarżąca nie kwestionuje przy tym, że akta sprawy, której dotyczy przedmiotowy wniosek, znajdowały się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Zdaniem skarżącej, fakt ten nie usprawiedliwia jednak bezczynności organu podatkowego, ponieważ przekazanie akt do sądu administracyjnego nie pozbawia organu dostępu do tych akt. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne, z wyjątkiem zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, który to przepis nie znajduje zastosowania w sprawach dotyczących bezczynności organu administracji publicznej, a w sprawach, w których przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest postanowienie lub decyzja tegoż organu. Jako powód niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ wskazał fakt znajdowania się akt podatkowych sprawy – w której zgłoszono przedmiotowe żądanie stwierdzenia nieważności decyzji podatkowej – w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie (zob. k. 5 akt adm.). Zdaniem Sądu, w sprawie wykluczone jest stwierdzenie bezczynności, ponieważ "organ w ustawowym terminie wypowiedział się co do możliwości załatwienia wniosku", a w świetle przytoczonych przezeń okoliczności uzasadniających niemożność terminowego załatwienia sprawy strona zgłosiła żądania, "które nie mogą być spełnione z przyczyn niezależnych od organu" (s. 5-6 uzasadnienia wyroku). Tym samym przyjąć należy, że Sąd uznał ww. okoliczność – znajdowania się akt podatkowych sprawy w Sądzie – za niezależną od organu w rozumieniu art. 139 § 4 w zw. z art. 140 § 2 Ppsa, mimo braku wyraźnego powołania się na treść tych przepisów w motywach orzeczenia. Wskazane stanowisko Sądu jest jednak niezgodne z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że brak akt sprawy, związany z przesłaniem ich do sądu, nie stanowi przyczyny niezależnej od organu, uniemożliwiającej mu załatwienie sprawy. Jest to bowiem przeszkoda usuwalna; w takiej sytuacji organ powinien wystąpić do sądu z wnioskiem o czasowe wypożyczenie akt administracyjnych w celu niezwłocznego rozpatrzenia sprawy lub też skopiowania tychże akt (zob. np. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2011 r., I OSK 1503/10, CBOSA; 26 maja 1999 r., III SAB 83/98, POP 2000/4/108). Pogląd ten, podzielany również przez skład orzekający w tej sprawie, koresponduje ze stanowiskiem strony skarżącej, wywiedzionym w skardze kasacyjnej. Trafnie w związku z powyższym zarzucono naruszenie art. 149 Ppsa (§ 1 – uwaga Sądu) w zw. z art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez przyjęcie przez Sąd wojewódzki, że organ w sposób uzasadniony nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z drugiego z ww. przepisów przez wskazanie (w tymże terminie) powodów uniemożliwiających terminowe rozpatrzenie wniosku skarżącej. Innymi słowy Sąd błędnie uznał, że wskazane przez Dyrektora Izby Skarbowej okoliczności uzasadniały wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 140 § 1-2 Ordynacji podatkowej (wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy z przyczyn niezależnych od organu). W tym stanie rzeczy Sąd wojewódzki powinien ponownie ocenić postępowanie organu mając na względzie, że opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy powstałe z przyczyn niezależnych od organu mają miejsce wówczas, gdy mimo dołożenia należytej staranności organ nie mógł dotrzymać terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2009 r., I SA/Łd 1322/08, CBOSA). Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa (co do meritum), a także art. 203 pkt 1 w zw. z art. 209 tej ustawy (w zakresie kosztów postępowania kasacyjnego).