II SA/Lu 291/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] odmawiającej wydania A. K. decyzji nakazującej rozbiórkę przyłącza kanalizacji sanitarnej wykonanego z rury kamionkowej o średnicy 150mm i długości 18,50m, przebiegającej przez działkę nr 11 położonej przy ul. L. w T. stanowiącej własność J. K. W uzasadnieniu decyzji podano, że wspomniane przyłącze przebiega od studzienki kanalizacyjnej znajdującej się na działce nr 12 będącej własnością A. K. przez działkę nr 11 stanowiącą własność J. K. do studzienki kanalizacyjnej na działce nr 10 stanowiącej własność także A. K. Zostało ono wybudowane przez A. K., bez pozwolenia na budowę, według niego w roku 1992r, natomiast według J. K. w 1990r. Na budowę nie było także zgody J.k., który stwierdził jednak, że w dacie budowy przyłącza nie zawiadomił policji i wraz z rodziną wyjechał do swego gospodarstwa w M. Zdaniem organu wskazuje to na jego milczącą zgodę na budowę spornego przyłącza. Organ uznał, że budowa przedmiotowego przyłącza nastąpiła w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r - Prawo budowlane i zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy wymagała pozwolenia na budowę. Inwestor pozwolenia takiego nie uzyskał, co oznacza, że zastosowanie w sprawie znajduje art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, według którego art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994r. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe, stąd w rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ wyjaśnił, że stosownie do tych przepisów samowolnie wybudowany obiekt można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 40, pod warunkiem, iż obiekt nie spełnia przesłanek wymienionych w art. 37 ustawy z 1974 r. . Ten przepis z kolei stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie powyższe przesłanki nie zachodzą. Budowa przyłącza jest bowiem zgodna z obowiązującym w czasie jego budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą Nr XI/60/90 Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia 14 marca 1990 ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Nr 11, poz. 86 z 1990r. Ekspertyza techniczna opracowana przez P. spółka z o.o. w T. wraz z jej uzupełnieniem przedłożonym w dniu 17 lipca 2009r, stanowi natomiast, że przyłącze zostało wykonane prawidłowo pod względem technicznym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organ zaznaczył, że nakaz przymusowej rozbiórki jest najbardziej dolegliwą sankcją dla inwestora, z tego względu przymusu rozbiórkowego nie uzasadnia samo pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, ale ma być ono kwalifikowane cechą niedopuszczalności. Organ zauważył ponadto, że żaden przepis ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jako przesłankę przymusu rozbiórkowego nie wskazuje brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też wybudowanie przyłącza bez zgody właściciela nieruchomości przez które przebiega. Kwestie naruszenia prawa własności należy rozwiązywać na drodze postępowania przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.K. zarzucił decyzji organu odwoławczego : 1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 roku (Dz. U. 1974, nr 38, poz. 229 ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowlane z 1994 roku (t.j. Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia nakazu przymusowej rozbiórki samowoli budowlanej w postaci instalacji przyłącza kanalizacji sanitarnej, gdyż przedmiotowa samowola nie prowadzi do pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości skarżącego, podczas gdy: a) instalacja przechodzi przez nieruchomość skarżącego w taki sposób, że uniemożliwia mu dokonanie jakiejkolwiek zabudowy - w tym zgodnie z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - na własnej działce, wykluczając przede wszystkim rozbudowę budynku mieszkalnego oraz budowę budynku garażowego, a to przesądza o fakcie, że powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia; b) pojęcie "niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia" nie może być rozumiane tylko i wyłącznie przez pryzmat zgodności instalacji z normami technicznymi, ale winno być postrzegane szerzej, jako takie zakłócenie warunków dla otoczenia, które powoduje, że dalsze korzystanie zgodnie z prawem z innych nieruchomości stało się faktycznie niemożliwe lub w znaczący sposób utrudnione; c) sankcjonowanie istniejącego obecnie stanu powoduje, że sprawca samowoli budowlanej jest w lepszej sytuacji prawnej niż skarżący, który przez nielegalne działania sąsiada został faktycznie pozbawiony możliwości prawidłowego i zgodnego z prawem korzystania ze swojej nieruchomości. 2. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 107 § 1-3 kpa w zw. z art. 140 kpa w zw. z art. 11 kpa oraz w zw. z art. 7 kpa polegające na braku ustosunkowania się do zarzutów stawianych w odwołaniu a dotyczących braku możliwości budowania na działce nr 11 jakichkolwiek obiektów budowlanych - organ odwoławczy ani jednym zdaniem nie odniósł się do tego zarzutu, a jedynie bezkrytycznie powtórzył dotychczasową argumentację. 3. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik prawy, tj. art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpc w zw. z art. 80 kpa polegające nie rozstrzygnięciu jaki wpływ ma samowola budowlana na możliwość zabudowy działki nr 11 zgodnie z MPZP oraz czy fakt, że instalacja sanitarna przechodzi przez nieruchomość skarżącego powoduje, że nie może on zabudować tego fragmentu swojej nieruchomości, podczas gdyby nie doszło do samowoli budowlanej skarżący mógłby swobodnie budować na swojej działce. Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. Skarżący wyjaśnił, że przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. Organ administracji publicznej orzekający w sprawie nakazu rozbiórki na tej podstawie musi zbadać i wskazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie ( wyrok NSA z 21.06.2006r., II OSK 911/05. Lex 265785). Bez wątpienia zdaniem skarżącego możliwość zabudowy jego działki została w istotny sposób ograniczona, bowiem instalacja sanitarna przechodzi przez całą jej szerokość, a to powoduje, że jakakolwiek budowa nie tylko na zajętym, ale i na całym fragmencie nieruchomości dotychczas niezabudowanej, jest wykluczona. W związku z tym skarżący został pozbawiony możliwości korzystania ze swojej działki zgodnie z prawem i zgodnie z przeznaczeniem działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie może obecnie uzyskać pozwolenia na rozbudowę swojego domu, nie może uzyskać pozwolenia na budowę pomieszczenia gospodarczego oraz garażu bowiem przez całą jego działkę przebiega instalacja sanitarna sąsiada. W ocenie skarżącego przy ocenie legalności budowy pominięto również kwestię własności. Zaznaczył, że instalacja sanitarna została wybudowana nie tylko bez stosownego pozwolenia, ale jeszcze dodatkowo na nieruchomości, do której inwestor nie miał żadnego prawa. W sposób zdecydowany sprzeciwiał się on budowie i nie można mówić tutaj o "milczącej" zgodzie na budowę. Skarżący akcentował, że o ile zalegalizowanie samowoli na własnej działce nie budzi zastrzeżeń, o tyle w niniejszej sprawie organ wydaje się nie dostrzega, że samowola budowlana przebiega nie tylko przez nieruchomość inwestora, ale również przez nieruchomość skarżącego w sposób oczywisty naruszając jego prawo własności. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne skarżący wykazywał, że w takim przypadku istnieją podstawy do rozbiórki obiektu budowlanego. Powyższą argumentację rozwinął pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 26 lipca 2010r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim podzielić należy stanowisko organów nadzoru budowlanego, które przyjęły, iż budowy przyłącza kanalizacyjnego miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995r. i to bez względu na to, czy miała miejsce w latach 1992 - 1994r. jak dowodzi inwestor ( k.86 t.1 akt I instancji), w 1994r. jak wynika z zawiadomienia skarżącego o budowie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003r. czy w 1990r. jak skarżący podaje w " zastrzeżeniu" z dnia 22 marca 1994r. Na tle ustaleń faktycznych sprawy nie budzi także zastrzeżeń pogląd organów, że na tego typu roboty budowlane niezbędnym było uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 1 obowiązującej w dacie budowy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ( Dz.U Nr 38, poz.229 ze zmianami ) rozpoczęcie robót budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Jednocześnie ust. 4 wspomnianego przepisu upoważnił właściwego ministra do określenia, w drodze rozporządzenia, robót budowlanych zwolnionych, z uzasadnionych przyczyn, od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wydane na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) wymienia w § 19 ust. 1 i § 44 ust. 1 roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, jak również w § 19 ust. 2 i 3 oraz § 44 ust. 2 i a contrario w § 19 ust. 1 pkt 1 roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. W wyroku z dnia 26 września 1990r. ( III AZP 3/90 OSNC 1991/1/2 ) Sąd Najwyższy stwierdził, że wspomniane rozporządzenie nie zawierało zupełnego wyliczenia zarówno robót budowlanych, wymagających pozwolenia budowlanego, jak również robót, które mogą być rozpoczęte bez uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Dlatego pozytywne wyszczególnienie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, należało traktować jako niewyczerpującą egzemplifikację robót budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego oraz konkretyzację art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, zawierającego ogólne określenie pojęcia robót budowlanych. Za takim rozwiązaniem omawianego zagadnienia prawnego przemawiała konstrukcja art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, z której wynikała ogólna zasada, że rozpoczęcie robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę, z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych ustawowo lub w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 prawa budowlanego, który przewiduje wprowadzenie wyjątków od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego. Przepisy tego rozporządzenia, określające przedmiotowo rodzaje robót budowlanych, zwolnionych od uzyskania pozwolenia na budowę, zawierające wyjątki od ogólnej zasady prawnej wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, nie podlegają wykładni rozszerzającej. Skoro zatem wśród tych wyjątków nie wymieniono robót budowlanych polegających na budowie przyłącza kanalizacyjnego, na ich rozpoczęcie niezbędnym było uzyskania pozwolenia na budowę. W tych okolicznościach uzasadnione jest przekonanie organów nadzoru budowlanego o zastosowaniu w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006 r., poz. 1118 ze zm.). Przepis ten bowiem znajduje zastosowanie do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994 r., czyli przed 1 stycznia 1995 r., lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, gdy obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 10 lipca 2009r. II OSK 1134/08 i podane w nim orzecznictwo opubl. Legalis ). Przyjmując za prawidłowe ustalenia faktyczne sprawy nie można jednak w ich świetle uznać za trafne samego rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim zaakceptować jednak należy ocenę wyrażoną przez organy nadzoru budowlanego, że brak prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może skutkować nakazaniem rozbiórki obiektu budowlanego w trybie art. 37 ust.1 prawa budowlanego z 1974r. Przepis ten formułując okoliczności w jakich legalizacja budowy nie może mieć miejsca nie wymienia wśród nich przesłanki dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1998r. ( IV SA 424/96 LEX 43144 ) wyjaśnił, że likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym na podstawie Kodeksu cywilnego. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z powołanego Prawa budowlanego. Jeżeli brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę ( por. także wyrok NSA z dnia 23 lutego 1994 r., sygn. akt IV SA 1659/93 oraz wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010r. II OSK 205/10 i podane w nim orzecznictwo opubl. CBOSA). Podzielając powyższe stanowisko zauważyć należy, że w przypadkach samowoli budowlanej o jakiej stanowi art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowlane z 1974r. nie rozstrzyga się o teoretycznej dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę, lecz o przesłankach nakazania rozbiórki obiektu samowolnie wybudowanego. Zasadność tego stanowiska nie przesądza natomiast o trafności sformułowanych w decyzji wniosków. Art. 37 ust. 1 ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia ( pkt.2). Słuszne jest stanowisko skarżącego, że pod pojęciem niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia należy rozumieć także zdarzenia, w których samowolnie wzniesiony obiekt budowlany został zrealizowany w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość wykorzystania sąsiedniej działki, w tym jej zabudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na nieruchomości nie stanowiącej własności inwestora. Rzeczą zatem organów nadzoru budowlanego było zbadanie i ustalenie, czy budowa przyłącza uniemożliwiła lub znacznie ograniczyła możliwość zabudowy nieruchomości skarżącego. Zgodzić się należy, iż kwestia ta nie została wyjaśniona, co oznacza, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, nakładających na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wbrew stanowisku organów dla wykluczenia, że przesłanki wymienione w art. 37 ust.1 pkt. 2 ustawy nie występują, nie jest wystarczające jedynie stwierdzenie, że przyłącze zostało wykonane zgodnie z warunkami technicznymi, co potwierdza ekspertyza techniczna z dnia 24 września 2008r. ( k.311 t II akt I instancji ), uzupełniona 1 lipca 2009r. ( k.391 t.II akt I instancji), a strony wykonały wskazane w niej zalecenia usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących wadliwego wykonania studni chłonnych i włączenia do kanalizacji sanitarnej kanalizacji wód deszczowych. Jakkolwiek informacja ta jest istotna dla oceny przesłanek określonych w art. 37 ust.1 pkt. 2 ustawy, to zauważyć należy, że skarżący niedopuszczalności pogorszenia warunków użytkowych działki nie upatruje już w wadliwym wykonaniu przyłącza, ale w pozbawieniu go możliwości zabudowy działki. Na tym tle nie zbadano przede wszystkim, czy na działce skarżącego, biorąc pod uwagę jej powierzchnię i istniejący stan zabudowy, możliwa jest jakakolwiek dalsza zabudowa z zachowaniem przepisów techniczno – budowlanych, w tym zwłaszcza odległości od działek sąsiednich z uwzględnieniem, że przyłącze jest poprowadzone pomiędzy budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, co wskazuje mapa geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej stanowiąca załącznik do orzeczenia technicznego o stanie przyłącza z kwietnia 2008r. (k.248 t.I akt I instancji). Należy także zbadać, jaki wpływ na możliwość zabudowania działki ma poprowadzenie przez nie przyłączy wodociągowych, o których skarżący wspomina w odwołaniu z dnia 31 października 2008r. Nie dokonano także oceny i wiarygodności oświadczeń K. B. i P. B., wykonawców przyłącza, którzy oświadczyli, że skarżący był obecny przy jego budowie i ją nadzorował, także w kontekście upływu niemal 10 lat jakie upłynęły pomiędzy budową, a żądaniem rozbiórki. Wprawdzie jak już wspomniano, przy legalizacji samowoli budowlanej naruszenie własności nie może prowadzić do nakazania rozbiórki, ale ewentualna zgoda właściciela nieruchomości ma istotne znaczenie dla oceny czy budowa przyłącza spowodowała podawane przez niego skutki. Osoby te powinny zostać przesłuchane w charakterze świadków. Dla ustalenia powyższej okoliczności organ przesłucha także skarżącego i inwestora w trybie art. 86 kpa. W tym kontekście organy wyjaśnią treść i dokonają oceny złożonego przez skarżącego "zastrzeżenia’’ z dnia 22 marca 1994r. ( k.3 akt organu odwoławczego i k.1 t. I akt I instancji), w którym nie wspomina o uniemożliwieniu zabudowy działki, ani o naruszeniu jego prawa własności, ale stwierdza, że inwestor otrzyma od niego zgodę na budowę po " pokryciu pewnych kosztów’’. Prawidłowo zebrany materiał dowodowy będzie stanowił podstawę rozstrzygnięcia sprawy Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U Nr 163, poz. 1348 ze zmianami ).