I OSK 316/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Akademii Górniczo – Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 906/10 w sprawie ze skargi Akademii Górniczo – Hutniczej im. Stanisława Staszica w Krakowie na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 07 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 906/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie, na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2010 r, nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr [...], z dnia [...] sierpnia 2009 roku, znak: [...], na podstawie art. 4 pkt 9 b1, art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98. poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. S.- K., reprezentowanej przez M. P., o zwrot działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K., orzekł o odmowie zwrotu części działek ewidencyjnych, w granicach działki nr [...] obr [...] jedn. ewid. K. na rzecz K. S.-K.. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że [...].09.1992r. do Prezydenta Miasta Krakowa wpłynął wniosek K. S.-K. o zwrot wywłaszczonej działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. Organ I instancji ustalił, że w/w działka o pow. 1310 m2 została wywłaszczona decyzją Urzędu Dzielnicowego Kraków-K. z dnia [...].12.1979 r. na cel budowy zespołu Instytutu [...] oraz Wydziału [...] Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie w rejonie ul. [...]. W chwili wywłaszczenia działka stanowiła własność kilkunastu osób fizycznych oraz Spółki [...]. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż działka nr [...] uległa podziałowi na inne działki. Wskazano, iż wedle aktualnych oznaczeń wywłaszczonej działce tej odpowiadają części działek: - nr [...] - stanowiąca własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie, wedle wpisu w księdze wieczystej nr [...], - nr [...] i nr [...] - stanowiące własność Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie, wedle wpisu w księdze wieczystej nr [...] - nr [...] - stanowiąca własność Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie, wedle wpisu w księdze wieczystej nr- [...], - nr [...] - stanowiąca własność Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, wedle wpisu w księdze wieczystej nr [...]. Tym samym części wyżej wymienionych działek stanowią przedmiot postępowania prowadzonego z wniosku K. S.-K., reprezentowanej przez M. P. Wskazano, iż rozstrzygnięcie odnośnie działki nr [...] stanowi przedmiot osobnej decyzji z racji odmiennego podmiotu prawa własności, jakim jest Uniwersytet Jagielloński w Krakowie. Organ I instancji pismami z dnia [...] kwietnia 1998r., z dnia [...] listopada 1999r., z dnia [...] kwietnia 2009r. oraz z dnia [...] maja 2009r., wezwał wnioskodawczynię do dostarczenia oświadczeń wszystkich poprzednich właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców o przyłączeniu się do wniosku. W odpowiedzi wnioskodawczyni nie przedłożyła wniosków pozostałych właścicieli lub ich spadkobierców, ale pismem z dnia [...] maja 2009r. wystąpiła o zawieszenie postępowania na wniosek w oparciu o art. 98 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił zawieszenia postępowania wobec sprzeciwu Akademii Górniczo-Hutniczej. Prezydent Miasta Krakowa swoje rozstrzygniecie oparł na przepisie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, dalej: "u.g.n.". Organ I instancji ustalił, iż wnioskodawczyni nie wykazała, że jest jedyną spadkobierczynią wszystkich poprzednich właścicieli nieruchomości o zwrot której wystąpiła, jak również, nie dostarczyła oświadczeń woli pozostałych właścicieli lub ich spadkobierców o przyłączeniu się do wniosku. Stwierdzając zatem brak zgody na zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzącej od wszystkich uprawnionych osób, Prezydent Miasta Krakowa w świetle art. 136 u.g.n. uznał, iż zaistniała negatywna przesłanka zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie, która wniosła o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8 i 9 KPA poprzez nieuwzględnienie zarzutów i stanowiska Akademii zawartego w piśmie z [...] czerwca 2009r. oraz brak jakiegokolwiek odniesienia się do niego w uzasadnieniu skarżonej decyzji; art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 § 2 KPA przez niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż postępowanie o zwrot części działek o jakich mowa w sentencji skarżonej decyzji zostało skutecznie wszczęte wnioskiem z [...] września 1992r.; art. 61 § 1 i 3 KPA w zw. art.136 ust. 3 ustawy przez niezastosowanie i błędne przyjęcie iż postępowanie, o zwrot części działek o jakich mowa w sentencji skarżonej decyzji zostało skutecznie wszczęte na wniosek strony. Wojewoda Małopolski decyzją z [...] czerwca 2010 roku, na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W motywach decyzji wskazano, iż K. S.-K. jest jedną ze spadkobierczyń współwłaściciela wnioskowanej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości tj. Z. S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Śródmieścia Wydział I Cywilny z dnia [...] stycznia 1987r. sygn. akt. [...]). Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro w przedmiotowej sprawie, wnioskowana do zwrotu nieruchomość stanowiła przedmiot współwłasności to żądanie jej zwrotu powinno pochodzić od wszystkich współwłaścicieli, bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Odpowiadając na zarzuty zwarte w odwołaniu Wojewoda wskazując na obszerne orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie bronił stanowiska, iż brak wniosku o zwrot nieruchomości pochodzący od osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym od wszystkich współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), nie podlega usunięciu w trybie zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie. Następnie podniesiono, iż braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy podanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 64 § 2 KPA przez niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż postępowanie o zwrot części działek o jakich mowa w sentencji skarżonej decyzji zostało skutecznie wszczęte wnioskiem z [...] września 1992r.; art. 61 § 1 i 3 KPA w zw. art.136 ust.3 cyt. wyżej ustawy przez niezastosowanie i błędne przyjęcie iż postępowanie, o zwrot części działek o jakich w sentencji skarżonej decyzji zostało skutecznie wszczęte na wniosek strony o jakiej w podnoszonych przepisach, art. 107 § 1-3 w zw. z art. 7, 8 , 9 i 77 KPA poprzez nieuwzględnienie zarzutów i stanowiska Akademii zawartego w piśmie z [...] czerwca 2009r. oraz z dnia [...] sierpnia 2009r., a także brak wyczerpującego merytorycznego odniesienia się do nich w uzasadnieniu skarżonych decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Oddalając – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), dalej w skrócie: "P.p.s.a." – skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodził się z orzekającymi w sprawie organami administracyjnymi, że z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinni wystąpić wszyscy właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy i z ich udziałem winno się toczyć to postępowanie, przy czym tytuł prawny do nieruchomości powinien przysługiwać tym wszystkim osobom w dacie zgłoszenia żądania. Sąd wskazał na niedopuszczalność zwrotu ułamkowych części nieruchomości. Powyższe stanowisko jest zgodnie akceptowane zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. W ocenie Sądu I instancji brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej. Jeśli bowiem wniosek o zwrot mogą złożyć wyłącznie wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich aktualni spadkobiercy, oznacza to, że tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów Sąd wskazał, iż zgodnie z obowiązującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, wykazanie następstwa prawnego po poprzednim właścicielu nieruchomości, nie stanowi elementu formalnego wniosku o zwrot nieruchomości. Zatem nie przedłożenie przez wnioskodawczynię oświadczeń wszystkich właścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych powinno prowadzić do odmowy zwrotu nieruchomości, a nie do pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 §2 kpa. "Braki wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania o jakich mowa w art. 64 § 2 k.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno - technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego) następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji - art. 104 k.p.a." – por. wyrok NSA z 24.09.2009r., sygn. akt I OSK 1385/08 W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Akademia Górniczo-Hutnicza w Krakowie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów prawa procesowego: "tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 105 k.p.a. - poprzez niezastosowanie tego przepisu i wydanie decyzji merytorycznej nie zaś decyzji umarzającej postępowanie, a także mimo naruszenia przez organ drugiej instancji art. 28 k.p.a., art. 7 i art. 10 k.p.a. przez pominięcie w postępowaniu przed tym organem pozostałych współwłaścicieli nieruchomości będącej przedmiotem postępowania". W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że brak pełnej legitymacji procesowej wnioskodawców czynił postępowanie bezprzedmiotowym i dlatego organ winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Formułując powyższy pogląd skarżąca powołała się na wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 218/10. Ponadto Skarżąca podniosła, iż konsekwencją uznania możliwości wydania decyzji merytorycznej, w przypadku braku wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych, a tym samym uznania, iż jedna z osób uprawnionych jest stroną postępowania mogącą je wszcząć w trybie § 1 w zw. z § 3 art. 61 K.pa., jest konieczność zapewnienia wszystkim uprawnionym stronom czynnego w nim udziału. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Stanowisko wskazujące, że wniosek o zwrot nieruchomości pochodzący od nie wszystkich osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości, w tym współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców), stanowi negatywną przesłankę do orzeczenia o jej zwrocie, jest ugruntowane zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 736/08 - Lex 477382 oraz wyroki NSA z dnia: 30 czerwca 1995 r. sygn. akt IV SA 414/94 - Wokanda 1995, nr 9, poz. 33; 11 sierpnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1034/94 - niepubl.; 18 grudnia 1995 r. sygn. akt IV SA 1063/94, niepubl. oraz G. Bieniek (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 440). Skład orzekający pogląd ten podziela. Zatem niezłożenie wniosku przez wszystkich uprawnionych nie uniemożliwia wydania decyzji merytorycznej. Jeśli bowiem wniosek o zwrot winni złożyć wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości lub ich aktualni spadkobiercy, oznacza to, że tylko wspólnie posiadają legitymację procesową do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Taką konieczność, a nie tylko możliwość współwystępowania, określa się w doktrynie jako legitymację procesową łączną, której brak nie uniemożliwia zakończenia sprawy, ale prowadzi do wydania decyzji o odmownym załatwieniu wniosku, będącej rozstrzygnięciem merytorycznym (G. Bieniek (w:) G. Bieniek, S. Kalus, Z. Mamaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 440). Na marginesie dodać należy, że wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na niezłożenie wniosku przez wszystkie osoby uprawnione i zarazem zobowiązane nie zamyka w przyszłości tym osobom prawa do skutecznego domagania się zwrotu nieruchomości, o ile wniosek zostanie złożony przez wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Ponowne złożenie wniosku przez wszystkie osoby zobowiązane do jego złożenia nie będzie czynić postępowania w sprawie bezprzedmiotowym z uwagi wcześniejsze wydanie decyzji merytorycznej o odmowie zwrotu nieruchomości. W takich okolicznościach nie będzie miała miejsca bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na tożsamość spraw administracyjnych w zakresie podmiotowym. Skoro pierwszy wniosek nie pochodzi od wszystkich osób zobowiązanych do jego złożenia, to późniejsze złożenie wniosku przez wszystkie strony nie czyni obu spraw administracyjnych tożsamymi z uwagi na różną ilość podmiotów składających wniosek. Nieuprawniony jest zatem argument, że w postępowaniu doszło do naruszenia art. 28 k.p.a., art. 7 i art. 10 k.p.a. przez pominięcie w tym postępowaniu pozostałych osób, którym przysługuje prawo domagania się zwrotu nieruchomości, a które wniosku nie złożyły. Pominięcie tych osób miałoby miejsce wówczas gdyby przystąpiły one do postępowania składając wniosek o zwrot nieruchomości a organy nie uczyniłyby zadość obowiązkom z wynikającym z procedury administracyjnej w zakresie zapewnienia czynnego udziału stronom w tym postępowaniu. W konsekwencji chybiony jest zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., bowiem w sprawie nie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania. Przepis ten w dacie orzekania przez organy administracji publicznej stanowił, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy, na przykład w sytuacji śmierci jedynej strony postępowania, w stosunku do której było prowadzone postępowanie, a potencjalne uprawnienia lub obowiązki zmarłej strony nie przechodzą na jej następców prawnych. Z kolei bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym ma między innymi miejsce wówczas, gdy nie ma sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Przykładem tego rodzaju bezprzedmiotowości może być brak regulacji prawnej dającej podstawę do załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W sprawie o zwrot nieruchomości, prowadzonej na wniosek nie wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich następców prawnych, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż występują strony postępowania, tyle że nie wszystkie. Występuje również przedmiot postępowania regulowany przepisami prawa, które przewidują wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.