I SA/Wa 191/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi S. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [....] po rozpatrzeniu odwołania S. D. i J. D. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent W. odmówił przyznania S. D. i J. D. prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], twierdząc, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej przez uprawniony podmiot nie został złożony w terminie. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające i trafnie stwierdził, że byli właściciele przedmiotowej nieruchomości nie złożyli wniosku dekretowego w terminie, wniosku takiego brak jest w aktach sprawy. Fakt nie złożenia wniosku przez byłych właścicieli potwierdzają również pisma Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych [...] Urzędu Wojewódzkiego, Archiwum Państwowego [...] oraz Archiwum Urzędu W. (k. 66-68). Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny, jednak - jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji - nie był to podmiot uprawniony do składania wniosków dekretowych w imieniu byłych właścicieli nieruchomości. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1291/07, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2000 r. I SA1236/00). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podzieliło również wnioski organu dotyczące treści pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1952 r. odnoszącego się do złożenia przez W. D. wniosku do Okręgowego Urzędu Likwidacyjnego w W. o przywrócenie posiadania przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że na wniosek skarżącego decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1961 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na ustalenie, że uprawnione osoby nie złożyły wniosku dekretowego, a w związku z tym odmowne orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m. st. W. zostało wydane bez podstawy prawnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że stosownie do art. 110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że Kolegium związane jest wydaną przez siebie decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., zaś decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron postępowania. Decyzja ta została wydana po złożeniu do akt sprawy ww. pisma Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1952 r., a zatem pismo to było poddane analizie przez Kolegium w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. objęte jest ustalenie, że odmowne orzeczenie Prezydium Rady Narodowej wydane zostało bez podstawy prawnej wobec braku złożenia wniosku dekretowego przez uprawniony podmiot w ustawowym terminie. A zatem, bez wzruszenia decyzji SKO z [...] grudnia 2001 r. nie jest możliwe stwierdzenie przez Kolegium, że wniosek dekretowy został złożony w ustawowym terminie przez uprawiony podmiot, ponieważ naruszałoby to zasadę związania ostateczną decyzją administracyjną wyrażoną w art. 110 kpa. W takiej sytuacji w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne decyzje tego samego organu w zakresie ustalenia złożenia wniosku dekretowego przez uprawniony podmiot Wobec powyższego, organ pierwszej instancji nie był uprawniony do merytorycznej oceny wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), bowiem taka ocena dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy wniosek został złożony w ustawowym terminie przez uprawniony podmiot. Ustalenie, że wniosek nie został złożony, bądź też że został złożony przez podmiot nie posiadający legitymacji (jak np. Okręgowy Urząd Likwidacyjny) prowadzić winno do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zgodnie bowiem z art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Takie stanowisko wynika również z powołanej decyzji Kolegium z [...] grudnia 2001 r. Gdyby uznać, zdaniem organu, że formułowane przez skarżącego żądanie "przywrócenia posiadania nieruchomości" obejmuje zarówno ustanowienie użytkowania wieczystego, jak i przywrócenie posiadania - to także w tym zakresie brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności do merytorycznej oceny takiego żądania. Organ pierwszej instancji nie wskazał w zaskarżonej decyzji żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego pozwalającego organom administracji orzekać w tym przedmiocie. Postępowanie w sprawach o naruszenie posiadania uregulowane jest w art. 478-479 Kodeksu postępowania cywilnego, a zatem jest to sprawa cywilna, o której mowa w art. 1 kpc, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny stosownie do art. 2 § 1 kpc. W konsekwencji także co do tak sformułowanego żądania organ winien był umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80, w którym przyjęto, że: "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 kpa) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy"). Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli S. D. i J. D.; zarzucając naruszenie (1) prawa procesowego: art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nie wzięcie pod rozwagę wszystkich zgłaszanych przez stronę okoliczności, w szczególności tego, że stosowny wniosek niezbędny do należytego rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie zwrotu nieruchomości został złożony najpierw w dniu [...] grudnia 1948 r. przez W. D., a następnie w dniu [...] lutego 1949 r. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny, oraz kolejne wnioski z lat 1990-2007 o zwrot w/w nieruchomości i ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, a także zupełne pominięcie przez organ okoliczności, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 9 października 2007 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa705/07 wyraźnie wskazał, że wniosek wszczął odrębne postępowanie administracyjne, które jednak do dziś nie zostało przeprowadzone, a wniosek pozostał bez rozpoznania, skutkiem którego to naruszenia jest nie rozpoznanie istoty sprawy; (2) naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez jego błędną interpretację w stanie faktycznym niniejszej sprawy i przez to niesłuszne przyjęcie, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie wystąpiono z wnioskiem o przyznanie prawa własności czasowej pomimo tego, że skarżący wskazywał wielokrotnie, iż w dniu [...] lipca 1952 r. została udzielona przez Prezydium Rady Narodowej w W. odpowiedź, z której treści bezspornie wynika, że odpowiedni wniosek został złożony przez W. D. - brata ojca skarżących, w dniu [...] grudnia 1948 r., a następnie w dniu [...] lutego 1949 r. przez Rejonowy Urząd Likwidacyjny w W. tj. z zachowaniem terminu, ponadto okoliczność składania właściwego wniosku potwierdza także to, że w latach 1948 - 1952 W. D. czynił usilne starania o odzyskanie wymienionej nieruchomości jeżdżąc do W., interweniując w urzędach i składając różne dodatkowe dokumenty; (3) naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP przez obecne negowanie uprawnień Urzędu Likwidacyjnego do wystąpienia z wnioskiem z art.7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy w sytuacji, kiedy byli właściciele wystąpić nie mogli, bo J. D. został zamordowany najprawdopodobniej w 1945 r. w obozie koncentracyjnym, jego żona J. D. zachorowała umysłowo i była całkowicie ubezwłasnowolniona, ich dawaj synowie – skarżący w niniejszej sprawie - byli małymi dziećmi, a w aktach Urzędu Likwidacyjnego znajdował się wniosek złożony wcześniej przez W. D. - brata J. D.; - wnieśli o: (1) zmianę zaskarżonej decyzji poprzez nakazanie organowi niższej instancji nadania właściwego biegu wnioskowi Urzędu Likwidacyjnego z [...] lutego 1949 r. dotyczącego zwrotu przedmiotowej nieruchomości w przewidzianej formie prawnej z uwzględnieniem wniosku W. D. z [...] grudnia 1948 r., względnie o (2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta W. odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. 3. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z 105 kpa. Art. 105 § 1 kpa stanowi, że "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania." Organ odwoławczy może podjąć w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzję o umorzeniu postępowania wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa. Umorzenie postępowania w wypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji jest dopuszczalne tylko w powiązaniu z treścią art. 105 kpa. W sytuacji więc, kiedy dopiero na etapie postępowania odwoławczego zajdą okoliczności faktyczne czyniące postępowanie w sprawie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 kpa), organ odwoławczy wydaje decyzję przewidzianą w zdaniu drugim art. 138 § 1 pkt 2 kpa. O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zaś mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. 4. Stan faktyczny ustalony w sprawie nie budzi wątpliwości - wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożył Okręgowy Urząd Likwidacyjny, i jak słusznie zauważyły organy orzekające w sprawie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - nie był to podmiot uprawniony do składania wniosków dekretowych w imieniu byłych właścicieli. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dni 16 lutego 2006 r. I OSK 440/05, (LEX nr 193974), Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był legitymowany do działania w imieniu byłych właścicieli nieruchomości warszawskich, w tym do składania w ich imieniu wniosków w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2005 r., OSK 8/04, LEX nr 176106). Jeśli więc Okręgowy Urząd Likwidacyjny nie był co do zasady podmiotem właściwym do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, należy uznać, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego podmiotu nieuprawnionego nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, tak pozytywnego, jak i negatywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, stosownie do art. 105 § 1 kpa. 5. Prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło również, że zgodnie z art. 110 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Oznacza to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. związane jest wydaną przez siebie decyzją z [...] grudnia 2001 r., z której wynika, że odmowne orzeczenie Prezydium Rady Narodowej wydane zostało bez podstawy prawnej wobec braku złożenia wniosku dekretowego przez uprawniony podmiot w ustawowym terminie. Należy więc przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. twierdzącemu, iż bez wzruszenia decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nie jest możliwe stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że wniosek dekretowy jednak został złożony w ustawowym terminie przez uprawiony podmiot, ponieważ naruszyłoby to art. 110 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Gdyby w niniejszej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. oceniło inaczej, w obrocie prawnym pozostawałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje tego samego organu dotyczące złożenia - i nie złożenia - przez uprawniony podmiot wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Prawidłowo więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, iż Prezydent W. jako organ pierwszej instancji nie był uprawniony do merytorycznej oceny wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), ponieważ ocena taka dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy wniosek został złożony w ustawowym terminie przez uprawniony podmiot. Ustalenie, że wniosek dekretowy nie został złożony, lub że został złożony przez podmiot nie uprawniony - Okręgowy Urząd Likwidacyjny, prowadzi do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, stosownie do art. 105 kpa. Słuszny jest pogląd organu, że dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. 6. Prawidłowo również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że gdyby uznać, że formułowane przez skarżącego żądanie "przywrócenia posiadania nieruchomości" obejmuje zarówno ustanowienie użytkowania wieczystego, jak i przywrócenie posiadania - to także w tym zakresie brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego, a w szczególności do merytorycznej oceny takiego żądania. Posiadanie jest instytucją prawa cywilnego, określoną w art. 336 i nast. Kodeksu cywilnego, ochrona posiadania (powództwo posesoryjne), to art. 344 § 1 kc, i jak słusznie zauważył organ, postępowanie w sprawach o naruszenie posiadania uregulowane jest w art. 478-479 Kodeksu postępowania cywilnego. Ochrona posiadania jest zatem sprawą cywilną, zgodnie z art. 1 kpc, do rozpoznania której właściwy jest sąd powszechny, stosownie do art. 2 § 1 kpc. A zatem, co do tak sformułowanego żądania organ administracji publicznej winien był umorzyć postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. 7. Zdaniem Sądu nie są zasadne zarzuty skargi, ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę nie naruszyło obowiązujących przepisów, w szczególności zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 8, 10 § 1, 11, 77 § 1 kpa, ani art. 80 § kpa, stan faktyczny w sprawie ustalony został prawidłowo i nie budzi żadnych wątpliwości, a właściwe przepisy zostały zastosowane prawidłowo. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. 8. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.