II SA/Ke 525/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010r. sprawy ze skargi A. sp. komandytowa w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. Komandytowa, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] znak: [...] w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego warunków zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie 4 zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej i budynku usługowo-mieszkalnego wraz ze zjazdami z ul. S. i W. na działce nr 515/25, obręb 0024, w rejonie ulic S. i W. w K. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wskazało, że A. Sp. Komandytowa, dalej jako Spółka, wnioskiem z dnia 16.12.2008r. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków dla ww. inwestycji. W dacie składania wniosku dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał plan miejscowy. Uchwałą nr XXXII/744/2009 z dnia 15 stycznia 2009r. Rada Miejska w Kielcach przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "K. Śródmieście – Psie Górki", obejmującego działkę, na której planowana była ww. inwestycja. Powyższe okoliczności legły u podstaw postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia 26 stycznia 2009r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, nie później niż do dnia 15.12.2009r. Rada Miejska w Kielcach uchwałą nr XLI/1012/2009 z dnia 19 października 2009r. uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu "K. Śródmieście – Psie Górki", który zaczął obowiązywać od dnia 28.12.2009r. tj. po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27 listopada 2009r. Nr 502, poz. 3687. W istniejącym stanie prawnym, warunki zabudowy ustala się w drodze decyzji administracyjnej tylko w przypadku braku planu miejscowego, w związku z tym Prezydent Miasta K., po podjęciu zawieszonego postępowania z urzędu w dniu 3 marca 2010r., opisaną decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uznając je za bezprzedmiotowe. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że do uchwalenia planu dającego podstawy do umorzenia postępowania doszło w okresie zawieszenia. W ocenie Spółki przedłużenie terminu załatwienia sprawy niezgodnie z art. 35 k.p.a. spowodowało wejście w życie planu miejscowego, a sam plan zaczął obowiązywać po upływie terminu zawieszenia. Spółka podniosła, że uchwała w sprawie planu miejscowego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Rozpatrując odwołanie Kolegium przytoczyło treść art. 4 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że na obszarze, dla którego obowiązuje plan miejscowy lokalizacja inwestycji następuje na podstawie postanowień planu. Nie wydaje się wówczas decyzji ustalającej warunki zabudowy, a funkcję decyzji lokalizacyjnej spełnia decyzja o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji znajdującej się na obszarze, który objęty został planem miejscowym należało zatem na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć jako bezprzedmiotowe. Takie stanowisko prezentuje ugruntowane orzecznictwo sądowe, np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5.02.2009r. sygn. akt II SA/Bk 709/08. Kolegium nie podzieliło poglądu odwołującej się Spółki, że uchwalenie miejscowego planu po okresie zawieszenia uzasadnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo wejścia w życie tego planu. Organ odwoławczy powołując się na literaturę przedmiotu oraz orzecznictwo sądowe stwierdził, że postępowanie może być bezprzedmiotowe jeżeli brak jest normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub gdy okaże się, że nie występują okoliczności faktyczne uzasadniające według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 12.02.2008r. sygn. akt II OSK 2042/06, wyrok NSA z dnia 21.02.2006r. sygn. akt I OSK 967/05). W ocenie Kolegium, wejście w życie planu miejscowego powoduje, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki objętej ustaleniami tego planu, brak jest przedmiotu postępowania co uzasadnia jego umorzenie na podstawie 105 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu przewlekłości postępowania Kolegium wyjaśniło, że organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności prezydenta miasta jest w myśl art. 229 pkt 3 k.p.a. rada gminy. Odnośnie zaś skargi do Sądu na uchwałę w sprawie planu miejscowego organ odwoławczy wskazał, że Sąd odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia skargi. W skardze na powyższe rozstrzygniecie A. Sp. Komandytowa w Kielcach wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucając im naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7 i art. 12 k.p.a. poprzez bezprawne przedłużenie terminu załatwienia sprawy, art. 35 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. nie z przyczyn ustawowo określonych, a jedynie celem zmiany sytuacji faktyczno-prawnej dającej możliwość nieuwzględnienia wniosku skarżącej i pozbawienia możliwości dysponowania swoją własnością. W ocenie skarżącej, z faktu, że plan miejscowy dla objętego wnioskiem terenu zaczął obowiązywać dopiero w dniu 28.12.2009r. tj. po upływie terminu zawieszenia postępowania, wynika iż nie było podstaw do jego umorzenia. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podniesiono, iż art. 12 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek niezwłocznego załatwienia spraw, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, zaś art. 35 k.p.a. określa terminy załatwiania różnych kategorii spraw administracyjnych. Zakres swobody organu przy uznaniowym zawieszeniu postępowania jest również ograniczony wymogami art. 7 k.p.a. zobowiązującymi organ do wszechstronnego zebrania materiału dowodowego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Instytucja zawieszenia czynności procesowych ze względu na fakultatywny charakter nie może więc być nadużywana. Zdaniem spółki podjęcie z urzędu zawieszonego postępowania dopiero z dniem 3 marca 2010r. jest w okolicznościach danej sprawy nieuzasadnione i stanowi naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławcze odnośnie braku podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy dla terenu objętego wnioskiem inwestora obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w pełni zasługuje na akceptację. Pogląd ten znajduje oparcie w przepisach art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1ustawy z dnia 27 marca 2007r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy tylko w przypadku braku planu miejscowego. Z przedstawionych regulacji należy wyprowadzić jednoznaczny wniosek, iż przewidziane dla kształtowania przestrzeni instrumenty prawne wzajemnie się wykluczają, przy czym ustawodawca wyraźnie określił, że podstawowym instrumentem kształtowania przestrzeni jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niedopuszczalne jest zatem ustalanie w drodze decyzji warunków zabudowy dla terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, przepis art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany, nie statuuje wymogu, aby w okresie zawieszenia miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zaczął obowiązywać. Ani wykładnia gramatyczna ani wykładnia celowościowa nie przemawiają za takim rozumieniem użytego w przepisie sformułowania "uchwalenia" miejscowego planu lub jego zmiany. Z uwagi na sformalizowaną procedurę sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nierealne byłoby założenie, że 12-miesięczny okres zawieszenia obejmuje również wejście w życie planu. Dla postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy istotne znaczenie ma sama okoliczność podjęcia uchwały w sprawie planu, w okresie zawieszenia, o jakim mowa w powołanym przepisie, taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie zachodzi. Poza sporem pozostaje fakt, że dla terenu na którym znajdują się działki, objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, Rada Miejska w Kielcach uchwałą nr XLI/1012/2009 z dnia 19 października 2009r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu "K. Śródmieście – Psie Górki", Uchwała ta weszła w życie w dniu 28 grudnia 2009r. i została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 27.11.2009r. (Nr 502, poz. 3687). Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że okres zawieszenia, zgodnie z postanowieniem Prezydenta Miasta K. z dnia 26.01.2009r. upływał z dniem 15 grudnia 2009r. Nie budzi zatem wątpliwości, że podjęcie przez Radę Miejską uchwały nr XLI/1012/2009 w dniu 19 października 2009r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu "K. Śródmieście – Psie Górki", nastąpiło w okresie zawieszenia o którym mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć, że po uchwaleniu planu, a przed jego wejściem w życie mamy do czynienia z sytuacją, w której brak jest planu miejscowego, co pozwalałoby, albo wręcz nakazywało organowi podjęcie zawieszonego na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy postępowania i wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy. W tym kontekście bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 12, art. 35 k.p.a., polegające na podjęciu postępowania z urzędu dopiero w dniu 3 marca 2010r. tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie mogło ono mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Godzi się również podnieść, że nawet wcześniej wydana (niż wejście w życie planu miejscowego) decyzja w przedmiocie warunków zabudowy nie mogłaby trwale przesądzić o innym przeznaczeniu terenu aniżeli określony w planie. Zgodnie z dyspozycją art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Wygaśnięcia decyzji nie stwierdza się jedynie w sytuacji, jeżeli na podstawie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał już ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę (ust. 2 art. 65 ). W świetle powyższych rozważań zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy Sąd uznaje za niezasadny. Kolegium powołując się na literaturę przedmiotu i orzecznictwo prawidłowo określiło przesłanki bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. w myśl którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe wydaje się decyzję o umorzeniu postępowania. Owa bezprzedmiotowość oznacza, iż brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, który skutkuje niemożnością wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Należy zgodzić się z organem, że w rozpoznawanej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające bezprzedmiotowość postępowania, jednakże nie jest ona, jak wskazało Kolegium, wynikiem braku przedmiotu postępowania. W rozpoznawanej sprawie uchwalenie planu dla terenu objętego wnioskiem inwestora stanowi przeszkodę faktyczną i prawną polegającą na niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącą inwestycji. Taka sytuacja jest równoznaczna z przyjęciem, że brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej, kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok niepubl. NSA z dnia 12.02.2008r. II OSK 2042/06). Podobny pogląd prezentuje doktryna prawa administracyjnego, w której wskazuje się, iż istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J.Zimmermann, Ordynacja podatkowa. Komentarz. Postępowanie podatkowe, Toruń 1998, s.212). Powyższe uchybienie Kolegium nie uzasadnia jednak odmiennego stanowiska co do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania i nie miało wpływu na wynik sprawy. Reasumując należy uznać, że w sytuacji, gdy postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zawieszone na podstawie art. 62 ust.1 ustawy, po uchwaleniu miejscowego planu w okresie zawieszenia – brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5.02.2009r. sygn.akt II SA/Bk 709/08). Skoro zatem organ odwoławczy wykazał, że w sprawie mamy do czynienia z przesłanką bezprzedmiotowości o której mowa w art. 105 § 1 kpa zaistniała podstawa prawna do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.