II SA/Po 423/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. Nr [...] w przedmiocie stypendium szkolnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Nr [...], II. uchyla postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Nr [...], III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J. Zieliński /-/ A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy W dniu 23 września 2009 r. P. Centrum Świadczeń przyjęło wniosek B. K. o przyznanie pomocy materialnej o charakterze socjalnym w formie stypendium szkolnego. Na wniosku urzędnik przyjmujący wniosek – podinspektor K. B. odnotowała " wniosek przyjęto na prośbę klienta". Do wniosku dołączone był wniosek B. K. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Pismo to nie zostało opatrzone datą jego sporządzenia, ani pieczęcią organu, do którego wpłynęło. W jego uzasadnieniu B. K. wskazała, że powodem niezłożenia wniosku w terminie była choroba (w załączeniu zaświadczenie lekarskie potwierdzające fakt choroby w okresie 11.09-25.09.2009 r.) oraz nieprzyjęcie wniosku w siedzibie organu (w załączeniu potwierdzenie wizyty w siedzibie PCŚ w dniu 2.09.2009 r. nr [...]). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Kierownik Zespołu ds. Realizacji Funduszu alimentacyjnego i Pomocy Materialnej P. Centrum Świadczeń działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta P. odmówiła B. K. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia ze stypendium szkolnego na rzecz jej córki D. od września 2009 r. Organ wskazał, że argumenty przytoczone przez wnioskodawczynię nie stanowią w myśl art. 58 § 1 kpa podstawy do przywrócenia terminu. Następnie w tym samym dniu ten sam organ wydał decyzję, którą odmówił B. K. przyznania stypendium szkolnego na rzecz D. K. na rok szkolny 2009/2010. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że B. K. w dniu 23 września 2009 r. złożyła wniosek o przyznanie stypendium szkolnego na rzecz córki D. uczęszczającej do szkoły podstawowej w P. Do wniosku dołączyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium, podając, że ze względu na chorobę nie stawiła się w siedzibie organu. Zgodnie zaś z art. 90n pkt 6 ustawy o systemie oświaty wniosek o przyznaniu stypendium szkolnego składa się do 15 września danego roku szkolnego, a przypadkach słuchaczy kolegiów nauczycielskich, nauczycielskich kolegiów języków obcych o kolegiów pracowników służb społecznych do dnia 15 października danego roku szkolnego. Wniosek można złożyć nie posiadając wszystkich wymaganych dokumentów. W przypadku braków organ wzywa o ich uzupełnienie. B. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Podała, ze składała wniosek o przyznanie stypendium szkolnego w dniach 31 sierpnia i następnie 2 września 2009 r., a więc w wymaganym terminie, jednakże pracownik urzędu wniosku nie przyjął. Dlatego ponownie w dniu 23 września 2009 r. złożyła wniosek. Odwołująca wyjaśniła, że ma trudną sytuację materialną i stąd wniosła o przedmiotowe stypendium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazało, że przepis art. 90n ust. 6 ustawy o systemie oświaty wyraźnie zakreśla termin na złożenie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego do dnia 15 września danego roku szkolnego. Następnie podało, że zwróciło się do organu I instancji o wyjaśnienie, czy B. K. w dniu 2 września 2009 r. była w P. Centrum Świadczeń w sprawie złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego dla jej dziecka, na dowód czego złożyła numer rejestracyjny "[...]". W odpowiedzi P. Centrum Świadczeń wyjaśniło, że kopii numeru rejestracyjnego nie można traktować jako potwierdzenia złożenia w tym dniu wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. Numer ten jedynie potwierdza przybycie B. K. do P. Centrum Świadczeń w tym dniu. W dniu tym wnioskodawczyni stawiła się w PCŚ w celu dostarczenia brakującego dokumentu do wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Mając na względzie powyższe wyjaśnienia organ odwoławczy stwierdził, ze tłumaczenia odwołującej nie mogą być wzięte pod uwagę i uznał, że wniosek złożony został z przekroczeniem ustawowego terminu. Dlatego uzasadniona była odmowa przyznania stypendium. B. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W motywach skargi wskazała, że nie zgadza się z twierdzeniem organów obu instancji, iż wniosek złożyła po terminie. Wyjaśniła, że wniosek składała 31 sierpnia 2009 r., ale urzędniczka w okienku go nie przyjęła, tłumacząc, że zawiera on braki dotyczące dochodów. Następnie podała, że z wnioskiem tym "chodziła przez prawie miesiąc i zwodzono i ciągle czegoś według PCŚ brakowało. W aktach sprawy są wnioski z datą 31 sierpnia 2009 r., którą to datę kazano skreślić skarżącej w urzędzie i przystawiono datę z dnia 23 września 2009 r. Skarżąca wskazała też, że nie zgadza się z twierdzeniem organów, że numer rejestracyjny [...], który posiada z wizyty w PCŚ z 2 września 2009 r. dotyczy innej sprawy. W dniu 2 września 2009 r. załatwiała wyłącznie sprawę przyznania stypendium szkolnego, inne zaś sprawy miała już załatwione. Skarżąca wyjaśniła przy tym, że również w dniach 7 i 17 maja 2010 r. była w PCŚ, gdzie również otrzymała numery rejestracyjne, z których nie wynikało, czego dotyczyły wizyty. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że jego pracownicy nie umożliwili jej złożenia wniosku w terminie. Wyjaśniła, że w okresie do złożenia wniosku pracowała w PCŚ i próbowała złożyć wniosek, ale nie chciano go przyjąć. Nie jest zatem jej winą, że wniosek zarejestrowano dopiero 23 września 2009 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni się to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, ale rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Oznacza to obowiązek wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Orzekając zaś – zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny, uwzględniając skargę na ostateczną decyzję, jest uprawniony wydać orzeczenie przewidziane w art. 145 § 1 p.p.s.a. nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również powinien objąć zakresem orzekania decyzję wydaną przez organ I instancji oraz inne akty wydane w granicach tej sprawy, jeżeli są one obarczone wadami przewidzianymi w tym przepisie. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. oraz postanowienie organu I instancji z [...] listopada 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia przedmiotowego wniosku zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.), a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, iż przyczyną odmowy przyznania skarżącej stypendium szkolnego na jej córkę D. uczęszczającej do szkoły podstawowej było uznanie przez organy orzekające, że wniosek o przyznanie tegoż stypendium został wniesiony z uchybieniem terminu zawinionym przez B. K. Przepis art. 90n ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: u.s.o., stanowi, że świadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym są przyznawane na wniosek m.in. rodziców ucznia. Wniosek ten składa się do dnia 15 września danego roku szkolnego (ust. 6 powołanego art. 90n). Przy czym w uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego może być złożony po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6 (art. 90n ust. 7 u.s.o.). Świadczenia te mogą być również przyznawane z urzędu (ust. 3 tegoż przepisu). Określony w art. 90n ust. 6 u.s.o. termin do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego jest terminem prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jednolite jest bowiem stanowisko doktryny i judykatury, że tylko terminy procesowe mogą podlegać w przypadku ich uchybienia przywróceniu, natomiast terminy materialne, od których zachowania zależy możliwość dochodzenia przez stronę określonego uprawnienia nie podlegają przywróceniu, bowiem uprawnienie strony obwarowane określonym terminem, do którego może ona wszcząć postępowanie administracyjne z upływem przewidzianego terminu wygasa (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do K.p.a., Warszawa 2005, s. 333). Oznacza to, że w przypadku niezachowania terminu prawa materialnego strona nie może skutecznie domagać się jego przywrócenia w oparciu o uregulowania art. 58 i art. 59 kpa, zaś upływ terminu, którym strona mogła skutecznie wszcząć postępowanie administracyjne winien skutkować wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2009 r., I OSK 95/09 oraz postanowienie WSA w Bydgoszczy z 5 listopada 2007 r., II SA/Bd 312/07, dostępny na stronie internetowej: http://nsa.orzeczenia.gov.pl ; również M. Pilich w Komentarzu do ustawy o systemie oświaty, wyd. ABC 2008, wyd. II, źródło: Lex). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium szkolnego zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 90n ust. 6 u.s.o. w zw. z art. 58 § 1 i art. 59 § 1 kpa. Skoro bowiem niedopuszczalne jest orzekanie o przywróceniu terminu prawa materialnego to organ I instancji nie miał podstaw do wydania omawianego postanowienia. Przechodząc do oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2009 r. o odmowie przyznania B. K. stypendium szkolnego na córkę D. uczęszczającą do szkoły podstawowej stwierdzić należy, że organy orzekające dopuściły się naruszenia elementarnych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Zarówno Prezydent Miasta P. (działający przez Kierownika Zespołu ds. Realizacji Funduszu Alimentacyjnego i Pomocy Materialnej P. Centrum Świadczeń), jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. rozstrzygając sprawę związane były przepisami postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 9 ,art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Zasada wyrażona w art. 7 kpa nakazuje organowi administracyjnemu podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Rozwinięcie i doprecyzowanie tego ogólnego obowiązku stanowi art. 77 § 1 kpa, który jasno określa, że to na organie ciąży obowiązek zgromadzenia całości materiału dowodowego i jego wyczerpującego rozpatrzenia. Nadto z art. 75 kpa wynika, że co do zasady jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 kpa). Ich obowiązkiem jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych , które mogą mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). W świetle powołanych przepisów ustaleniom poczynionym przez organ trudno przyznać walor wszechstronności, obiektywizmu i dbałości o interesy strony postępowania. I tak wprawdzie zgodzić się należało z organami, że wniosek skarżącej został w istocie złożony po terminie, jednak organy orzekające wbrew przepisowi art. 90n ust. 7 u.s.o. nie wzięły pod uwagę, że przepis ten dopuszcza w uzasadnionych przypadkach złożenie wniosku o przyznanie stypendium szkolnego po upływie terminu, o którym mowa w ust. 6, a więc po 15 września danego roku szkolnego. Stanowi on tzw. klauzulę łagodzącą skutki materialnoprawne uchybienia terminu określonego w art. 90n ust. 6 u.s.o. Oznacza to , ze każdorazowo organy orzekające, w sytuacji, gdy ustalą, że wniosek o przyznanie stypendium szkolnego został złożony z uchybieniem terminu, powinny zbadać, czy mają do czynienia z uzasadnionym przypadkiem o jakim mowa w art. 90n ust. 7 u.s.o. W niniejszej sprawie skarżąca jako przyczynę uchybienia terminu wskazała odmowę przyjęcia przez organ wcześniej składanego wniosku z uwagi na jego niekompletność. Powyższe wymagało rozważenia przez organ. W istocie bowiem odmowa przyjęcia pisma przez organ nie znajduje podstaw prawnych. Obowiązkiem organów administracji publicznej jest przyjęcie każdego wniosku (żądania) strony, nawet wówczas, gdy zawiera on braki formalne lub jest niedopuszczalny, czy spóźniony. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Organ administracji publicznej ma instrumenty, którymi posługuje się w przypadku, gdy wniosek zawiera wady. Jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (art. 64 § 1 kpa). Jeżeli zaś podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 kpa). W żadnym wypadku nie jest zaś dopuszczalna odmowa przyjęcia podania, ze wskazaniem konieczności jego uzupełnienia i złożenia po usunięciu braków. Tego rodzaju działanie ma cechy bezprawności. Odmowa przyjęcia wnoszonego przez stronę żądania w konkretnym przypadku wiązać się może nawet z odpowiedzialnością odszkodowawczą. Organy winny zatem rozważyć w świetle poczynionych uprzednio ustaleń, czy taki fakt rzeczywiście miał miejsce. Tymczasem organ I instancji zupełnie pominął tę kwestię. Organ II instancji wprawdzie poczynił kroki celem ustalenia, czy w istocie B. K. była 2 września w siedzibie organu ( k. 7 akt organu II instancji), jednak działania te uznać należy za niewystarczające. W ocenie Sądu koniecznym byłoby wysłuchanie pracownika urzędu, który tego dnia rozmawiał ze skarżącą. Wyjaśnienia wymagała także adnotacja uczyniona na wniosku o przyznanie pomocy przez podinspektora K. B., iż wniosek został przyjęty na prośbę klienta, a także przyczyna dokonania skreślenia pierwotnej daty na wniosku. Zdaniem Sądu potwierdzenie faktu odmowy przyjęcia wniosku skutkować winno uznaniem, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały wymogi z art. 90n.ust.7 u.s.o. W niniejszej sprawie organy obu instancji pominęły jeszcze jedną okoliczność, która wymagała rozważenia. W istocie bowiem nawet wówczas, gdy organy dochodzą do wniosku, że nie mają do czynienia z "uzasadnionym przypadkiem" z art. 90n. ust.7 u.s.o. powinny zgodnie z art. 90n. ust. 3 u.s.o. z urzędu rozważyć, czy wnioskodawcy nie przysługuje stypendium szkolne. Podstawę faktyczną wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym trybie może stanowić informacja o sytuacji rodzinnej i materialnej danej osoby (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2008 r., II SA/Ol 440/08, Lex nr 504695). Organ administracyjny będąc w posiadaniu informacji o sytuacji danej osoby, która w świetle uregulowań o systemie oświaty, spełnia warunki do przyznania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, winien każdorazowo rozważyć celowość przyznania pomocy z urzędu Przedmiotowa pomoc ma bowiem zmniejszyć różnice w dostępie do edukacji, umożliwić pokonywanie barier dostępu do edukacji wynikającej z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspieranie uczniów zdolnych. Poza tym skoro organy administracji publicznej czuwają na tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 zd. 2 kpa) to powinny zbadać z urzędu możliwość przyznania takiej pomocy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp z 7 kwietnia 2010 r., II SA/Go 91/10, dostępne na stronie internetowej: http://nsa.orzeczenia.gov.pl). Z uzasadnienia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie wynika, by organy z urzędu rozważyły możliwość przyznania stypendium szkolnego córce skarżącej. Mając na względzie wykazane wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 90n ust. 3, 6 i 7 u.so.) oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa) Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny mieć na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania. Winny w szczególności przeprowadzić dodatkowe ustalenia w zakresie opisanym w niniejszym uzasadnieniu co do odmowy przyjęcia wniosku składanego przez skarżącą przed datą 2 września 2009r. Przy czym organy winny mieć na względzie, iż obowiązane są przyjąć każdy wniosek, a kodeks postępowania administracyjnego nie zna instytucji "przyjęcia wniosku na prośbę klienta". Nieuzasadniona odmowa przyjęcia wniosku B. K. winna zostać zakwalifikowana jako "uzasadniony przypadek", o którym stanowi art. 90n. ust.7u.s.o. Rozważenia wymagać będzie również konieczność przyznania skarżącej świadczenia z urzędu zgodnie z art. 90n.ust.3u.s.o. /-/ J. Zieliński /-/A. Łaskarzewska /-/ E. Brychcy