I OSK 672/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Sp. z o.o. w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1326/10 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w Poznaniu na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2010r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz D. Sp. z o.o. w Poznaniu kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r. sygn. IV SA/Wa 1326/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych: Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Minister Gospodarki, po rozpoznaniu wniosku spółki D. sp. z o.o. z siedzibą w L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], utrzymał własną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Minister Gospodarki zreferował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2010 r. odmówił, w oparciu o art.157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa), wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. (dalej jako: orzeczenie nacjonalizacyjne), o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa, w części dotyczącej Przedsiębiorstwa F., zwanego dalej "Przedsiębiorstwem". W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że skarżąca nie ma w sprawie interesu prawnego, albowiem nie posiadała tytułu prawnego do znacjonalizowanego Przedsiębiorstwa. Rozpoznając sprawę ponownie, Minister Gospodarki wskazał, że zgodnie z dyspozycją art.157 § 2 kpa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się wyłącznie strona, a zatem stosownie do art. 28 kpa osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowane orzeczenie. Jak podkreślono, przedmiotem decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. z 1946 r. Nr 3, poz.17 ze zm. – dalej jako: ustawa nacjonalizacyjna), było co do zasady przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstwa, a zatem status strony w sprawie dotyczącej orzeczenia nacjonalizacyjnego przysługuje wyłącznie osobom fizycznym albo ich spadkobiercom, o ile przedsiębiorstwo stanowiło ich własność albo spółkom prawa handlowego. Minister Gospodarki zauważył, że przedmiotowe Przedsiębiorstwo stanowiło mienie poniemieckie, urządzone podczas okupacji przez Niemca W. M. Wskazano, że Przedsiębiorstwo zostało przejęte przez Państwo orzeczeniem z dnia [...] lutego 1948 r., wydanym na podstawie art. 2 ust.7, art.6 ust.1 ustawy nacjonalizacyjnej oraz § 65 ust.1 pkt c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz.U. R.P. Nr 16, poz.62 - dalej jako: rozporządzenie nacjonalizacyjne). W następnej kolejności organ wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1960 r., wydanym na podstawie §75a rozporządzenia nacjonalizacyjnego, Minister Przemysłu Spożywczego i Skupu zatwierdził protokół zdawczo - odbiorczy, dotyczący przejęcia Przedsiębiorstwa, sporządzony w dniach 19-20 czerwca 1950 r. Jak podkreślono, wśród składników majątkowych Przedsiębiorstwa w protokole wymieniono nieruchomość położoną w W. o powierzchni [...] m², zapisaną w księdze wieczystej nr [...] – dalej jako nieruchomość. Minister Gospodarki podkreślił, że orzeczenie nacjonalizacyjne nie wymieniało określonych składników majątkowych przejmowanego Przedsiębiorstwa, bowiem jego przedmiotem było przedsiębiorstwo jako zorganizowana całość (stanowiące własność poniemiecką). W § 66 rozporządzenia nacjonalizacyjnego, wskazującego elementy jakie powinno zawierać orzeczenie nacjonalizacyjne, nie wymieniono poszczególnych składników majątkowych przedsiębiorstwa (w tym nieruchomości). Minister Gospodarki podkreślił, że określenie, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym z przejęcia przedsiębiorstwa przez państwowe jednostki organizacyjne stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa, albo państwowych osób prawnych prawa publicznego, następowało poprzez zatwierdzenie, przez właściwego ministra, protokołu zdawczo - odbiorczego. W tym przypadku, na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] stycznia 1960 r. W dalszej kolejności Minister Gospodarki zaznaczył, że orzeczenie o zatwierdzeniu protokołu zdawczo - odbiorczego posiada jedynie prawnoprocesowy, a nie prawnomaterialny charakter. Orzeczenie to nie może zatem wywoływać skutków prawnomaterialnych w sferze rzeczowej, lecz pełni jedynie rolę procesowego uznania protokołu zdawczo - odbiorczego za odpowiadający normatywnym wymogom jego sporządzenia. Jak podkreślono, wyjątek jednak stanowi sytuacja, w której zatwierdzony protokół obejmował mienie w sposób oczywisty niewchodzące w skład nacjonalizowanego przedsiębiorstwa, tj. mienie osób trzecich. Rozpoznający sprawę organ wyjaśnił, że skoro przedmiotowa nieruchomość, na której zorganizowane było Przedsiębiorstwo, stanowiła wyłączną własność skarżącej (i jest to okoliczność bezsporna), to brak jest podstaw do uznania, że mienie to przejęte zostało na własność Państwa na podstawie orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] lutego 1948 r. Bez wątpienia, bowiem - jak podkreślono w decyzji - podstawą przejęcia nieruchomości na własność Państwa było orzeczenie Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] stycznia 1960 r. Minister Gospodarki wyjaśnił, że ocena legalności orzeczenia Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] stycznia 1960 r. w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego Przedsiębiorstwa, w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, nie jest uzależniona od wcześniejszej oceny orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] lutego 1948 r. w części dotyczącej Przedsiębiorstwa. Jednocześnie wyjaśniono, że skarżąca, której uprawnienia wynikają z tytułu własności nieruchomości ujętej w protokole zdawczo - odbiorczym z dnia 19-20 czerwca 1950 r., zatwierdzonym orzeczeniem Ministra Przemysłu Spożywczego i Skupu z dnia [...] stycznia 1960 r., w którym również wskazano tę nieruchomość jako przechodzącą na własność Państwa, nie posiada interesu prawnego do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] lutego 1948 r. w części dotyczącej Przedsiębiorstwa. Skargę na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2010 r. wniosła D. Sp. z o.o. w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając tę skargę wskazał, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, regulowanym przepisami art.156 i nast. kpa, nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art.61 § 3 kpa, w świetle której doręczenie organowi administracji publicznej żądania strony w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzi do wszczęcia tego postępowania. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, zgodnie z art.157 § 3 kpa organ, do którego wniesiono żądanie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, może odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. Wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego zależy zatem - jak wyjaśniono - od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że na podstawie art.157 § 3 kpa orzeka się co do niedopuszczalności z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie, albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych bądź też nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie. W następnej kolejności wskazano, że postępowanie wyjaśniające, jakie organ przeprowadza w pierwszej fazie, nie może dotyczyć kwestii, czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce, gdyż kwestie zaistnienia przyczyn nieważności winny być wyjaśnione w dalszym postępowaniu. Ta dalsza (nowa) faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu, względnie odmowie stwierdzenia, nieważności, rozpoczyna się z chwilą doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tym samym - co podkreślił Sąd I instancji - przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra było wyłącznie zbadanie kwestii legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego, natomiast poza jego przedmiotem pozostawała kwestia, czy orzeczenie nacjonalizacyjne jest dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wyszczególnionymi w art.156 § 1 kpa. W dalszej kolejności wskazano, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że organ przyjął, iż legitymację do żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego posiada wyłącznie podmiot, przeciwko któremu prowadzone było postępowanie nacjonalizacyjne, ewentualnie jego prawni sukcesorzy. W konsekwencji - jak zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - organ uznał, że orzeczenie nacjonalizacyjne nie było skierowane przeciwko skarżącej, a przeciwko Przedsiębiorstwu. Podkreślono, że skarżąca nie podważa legalności nacjonalizacji Przedsiębiorstwa, kwestionuje jedynie to, że w toku postępowania nacjonalizacyjnego przejęto na własność Państwa nieruchomość, która nie należała do Przedsiębiorstwa, a do skarżącej. Nieruchomość ta, jak podkreślił Sad I instancji, nie została wymieniona w orzeczeniu nacjonalizacyjnym, a została wymieniona w późniejszym orzeczeniu zatwierdzającym protokół zdawczo - odbiorczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd organu, iż nie można uznać, że skarżąca ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Interes tego rodzaju, jak wyjaśniono, może istnieć wyłącznie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia w przedmiocie zatwierdzenia protokołu zdawczo - odbiorczego przejęcia Przedsiębiorstwa, w którym nieruchomość należąca do skarżącej została wymieniona. Wskazując motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podkreślił, że przepisy rozporządzenia nacjonalizacyjnego w tym stadium postępowania nacjonalizacyjnego, w którym orzekano o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa wyodrębniały dwa kolejne etapy. W pierwszym etapie właściwy minister w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydawał orzeczenie o przejściu przedsiębiorstwa na własność Państwa lub osób prawnych prawa publicznego. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, że orzeczenie ministra zawierało: a) nazwę i przedmiot przedsiębiorstwa; b) miejsce jego położenia; c) wskazanie przepisu ustawy, na zasadzie którego orzeczenie zostało wydane z tym, że w przypadku przewidzianym w § 46 umieszczano wzmiankę, że przepis ustawy, na którego zasadzie orzeczenie zostaje wydane powołuje się tymczasowo aż do rozstrzygnięcia sporu o własność przedsiębiorstwa; d) wskazanie na czyją rzecz następuje przejście lub przejęcie przedsiębiorstwa (§66 ust.1 rozporządzenia). Sąd I instancji wyjaśnił, że już na tym etapie zachodził skutek rzeczowy w postaci przejścia własności przedsiębiorstwa na rzecz Państwa, co wprost wynika z §71 rozporządzenia, stanowiącego, że przedsiębiorstwo przejęte w myśl art.3 ustawy nacjonalizacyjnej przechodzi na własność Państwa z dniem ogłoszenia orzeczenia. Poprzez wydanie orzeczenia nacjonalizacyjnego dochodziło zatem do przejścia własności przedsiębiorstwa na własność Państwa, niemniej, co Sąd I instancji wyraźnie podkreślił, bez ustalenia, co konkretnie stanowiło majątek tego przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwrócono uwagę, że samo orzeczenie nacjonalizacyjne nie pozwalało na stwierdzenie, jakie konkretne składniki majątkowe przeszły na własność Państwa. Tego rodzaju niezbędna specyfikacja majątku przechodzącego na własność Państwa dokonywana była dopiero na etapie późniejszym, który opisano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie z ogłoszeniem orzeczenia o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa w myśl art. 2 lub 3 właściwy minister zarządzał objęcie przedsiębiorstwa i wyznaczał w tym celu odpowiednie osoby lub organizacje gospodarcze (§72 rozporządzenia). Wyznaczone osoby lub organizacje gospodarcze ogłaszały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym termin sporządzenia protokółu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa, objętego orzeczeniem ministra (§73 ust.1). Protokół zdawczo-odbiorczy sporządzała w 4-ch egzemplarzach osoba lub organizacja gospodarcza, określona w § 72, z osobą pod zarządem której znajdowało się przejmowane przedsiębiorstwo. Jeżeli w sporządzeniu powyższego protokółu brał udział właściciel przedsiębiorstwa, mógł on do protokółu zgłosić swoje uwagi i zarzuty. Osoba lub organizacja gospodarcza, sporządzająca protokół, winna w miarę możności w protokóle oświadczyć się co do zgłoszonych uwag i zarzutów (§74). Zgodnie z §75 ust.1 rozporządzenia protokół zdawczo-odbiorczy powinien zawierać: powołanie się na ogłoszenie, określone w § 73, z podaniem daty Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego, w którym ogłoszenie nastąpiło; dokładny opis przedsiębiorstwa; wymienienie wszystkich składników majątkowych przedsiębiorstwa; opis urządzeń technicznych przedsiębiorstwa, spis inwentarza przedsiębiorstwa; prawa i zobowiązania przedsiębiorstwa. W dalszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że o ile do składników majątkowych przedsiębiorstwa włączone zostały przed dniem wejścia w życie ustawy składniki majątkowe innego przedsiębiorstwa lub stanowiące własność osoby nie podpadającej pod przepis art. 2 ust. 1 i 3 ustawy, należało o tym uczynić odpowiednią wzmiankę w protokóle zdawczo-odbiorczym (§75 ust.2). Wzmianka ta – jak podkreślono - winna zawierać szczegółowe wymienienie składników majątkowych, ich opis oraz wskazanie, skąd, kiedy i na jakiej zasadzie składniki te zostały do przedsiębiorstwa włączone. Właściciele tych składników majątkowych otrzymywali odszkodowanie na tych samych zasadach, co wierzyciele przedsiębiorstwa (§75 ust.3). Właściciele składników majątkowych, określonych w ust. 2 niniejszego paragrafu, mogli brać udział w sporządzaniu protokółu zdawczo-odbiorczego (§74 ust.4). Osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokółu zdawczo-odbiorczego winna była przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo-odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami (§75aust1). W dalszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister rozpatrywał zgłoszone uwagi i zarzuty i ustalał w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokółem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego. Zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego (§75a ust.2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że skarżąca nie podważa legalności przejęcia Przedsiębiorstwa na własność Państwa, a jedynie kwestionuje zasadność objęcia nacjonalizacją jej nieruchomości. A zatem - jak wskazano - nie ma podstaw do przyjęcia, że posiada ona interes prawny w kwestionowaniu orzeczenia nacjonalizacyjnego, które nie zostało wydane w odniesieniu do skarżącej i w którym nie wymienia się nieruchomości należącej do skarżącej. Interes taki, jak wskazał Sąd I instancji, będzie natomiast skarżąca posiadała w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo - odbiorczy. W protokole bowiem nieruchomość została wymieniona. W ocenie Sądu I instancji, w sytuacji, w której kwestionowanie legalności postępowania nacjonalizacyjnego ogranicza się do podniesionego przez osobę trzecią zarzutu objęcia nacjonalizacją składnika majątkowego, należącego do tej osoby, a zatem nie należącego do znacjonalizowanego przedsiębiorstwa, stwierdzenie, że przejęcie własności tego składnika przez Państwo nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, może nastąpić w postępowaniu o stwierdzenie w odpowiedniej części orzeczenia o zatwierdzeniu protokołu zdawczo - odbiorczego, bez konieczności uprzedniego prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że z uwagi na fakt, że orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół zdawczo - odbiorczy zostało przez ten sam organ wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności, skarżąca może ponownie wnieść o stwierdzenie nieważności orzeczenia zatwierdzającego protokół. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie: przepisów postępowania tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 28 kpa, a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej - poprzez uznanie, iż ta podstawa prawna ma zastosowanie do przedsiębiorstwa należącego do podmiotu polskiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do prowadzenia Przedsiębiorstwa - zajmującego się produkcją [...], niezbędnym było dysponowanie nieruchomością pod jakimkolwiek tytułem prawnym. Nieruchomość była nieodzownym składnikiem Przedsiębiorstwa. Podkreślono, że grunt na którym zorganizowane został przedmiotowe przedsięwzięcie należał do poprzednika prawnego skarżącego – spółki akcyjnej D. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej, uwzględniając zasadę superficies solo cedit należało uznać, że składniki przedsiębiorstwa zajmującego się produkcja [...] (trwale z gruntem związane) stanowiły mienie właściciela gruntu. W skardze kasacyjnej podkreślono ponadto, że działania osoby urządzającej "F." były ewidentnie bezprawne i opierały się na objęciu w posiadanie nieruchomości bez jakiegokolwiek tytułu prawnego do niej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Minister Gospodarki domagając się oddalenia skargi kasacyjnej i żądając zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności zarzutu podniesionego w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: ppsa) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej. Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem część z podniesionych w niej zarzutów przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest trafna. W sytuacji, kiedy - jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść, bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwsze należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się zatem, w pierwszej kolejności, do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że autorka skargi kasacyjnej postawiła zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Tymczasem, zwrócić należy uwagę, że przepis art. 3 § 1 ppsa nie zawiera samodzielnej treści normatywnej i nie może on stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 19 maja 2009 r., sygn. II FSK 143/08). Zasadnie natomiast skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). Żądaniem złożonego w niniejszej sprawie wniosku objęto stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1948 r. o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa (tzw. decyzji nacjonalizacyjnej). Wszczynając postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z dnia [...] lutego 1948 r. Minister Gospodarki zobowiązany był zatem w pierwszej kolejności ustalić krąg wszystkich podmiotów, którym przysługuje status strony w tym postępowaniu. Pamiętać przy tym należało, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok SN z dnia 26 maja 2000 r. I CKN 1183/99). D. sp. z.o.o (dalej również jako: skarżąca Spółka) w toku całego postępowania podnosiła, że w dacie wydania spornej decyzji była ona właścicielem nieruchomości na której znajdowały się budynki, w których urządzone zostało Przedsiębiorstwo F. (dalej również jako: Przedsiębiorstwo). W tym zakresie powoływano się na zasadę superficies solo cedit, wskazując, że składniki Przedsiębiorstwa związane trwale z gruntem należącym D. sp. z.o.o, stanowiły w istocie rzeczy własność właściciela gruntu. D. May sp. z.o.o podkreślała również, że Przedsiębiorstwo, jako pobudowane na gruncie polskiego właściciela nie mogło stanowić mienia poniemieckiego, jak błędnie przyjął to Minister Gospodarki. Kwestią bezsporną, bowiem pozostaje i nie budzi wątpliwości Sądu, że Przedsiębiorstwo zostało utworzone podczas okupacji przez Niemca W. M. w budynkach znajdujących się na nieruchomości skarżącej Spółki. Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółka domagała się weryfikacji decyzji z [...] lutego 1948 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa. Decyzję tę – jak wynika z akt sprawy - wydano w oparciu o art. 2 ust. 7, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz.U. Nr 3, poz. 17 ze zm. – dalej jako: ustawa nacjonalizacyjnej). Podkreślenia wymaga, że przepis ten przewidywał przejście na własność Państwa przedsiębiorstw przemysłowych obywateli Rzeszy Niemieckiej i gdańskich osób prawnych prawa publicznego. O nacjonalizacji, w rozumieniu wskazanych przepisów, decydowało zatem obywatelstwo właściciela a zważywszy na sytuację i okres w jakim dokonywano nacjonalizacji cel wskazanych przepisów jest jasny. Ówczesny ustawodawca pozbawiał własności przedsiębiorstw tylko obywateli Rzeszy (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 1402/05). Minister Przemysłu i Handlu orzekając o przejściu Przedsiębiorstwa na własność Państwa przyjął, iż stanowi ono "mienie poniemieckie firmy D. w P.", jednocześnie wskazując, że "Przedsiębiorstwo przed wojną nie istniało, a założone zostało przez okupanta w 1942 r.". W oparciu o powyższe dane dokonano nacjonalizacji Przedsiębiorstwa. Skarżąca spółka domagając się stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, wskazała, iż swój interes prawny do wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji z [...] lutego 1948 r. opiera na zasadzie superficies solo cedit. Zasadnicze znaczenie w kwestii statusu skarżącej Spółki w kontekście zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej miały zatem ustalenia, co do sposobu zawładnięcia i charakteru nieruchomości, na której posadowione są budynki, w których urządzone zostało Przedsiębiorstwo F. Jak wynika ze sporządzonego 19 sierpnia 1946 r. w W., kwestionariusza dotyczącego opuszczonego lub poniemieckiego przedsiębiorstwa przemysłowego, sporne Przedsiębiorstwo przed wojną nie istniało, a założone zostało przez okupanta w 1942 r. Jednocześnie wskazano, że F. mieści się w pięciu zabudowaniach położonych na nieruchomości firmy D. z P. Ustalenia te znajdują również potwierdzenie: w postanowieniu Wojewódzkiej Komisji do spraw upaństwowienia przedsiębiorstw w Bydgoszczy z dnia [...] marca 1947 r. oraz w piśmie z dnia 14 listopada 1947 r. "Do sprawy przedsiębiorstwa "W." w W., ul. [...]", jak również w protokole zdawczo-odbiorczym przedsiębiorstwa pod nazwą "F. w W. przy ul. [...]". W myśl art. 40 § 1 rozporządzenia Prezydenta RP z 27 czerwca 1934 r. kodeks handlowy (Dz.U. 1934 Nr 57, poz. 502 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji nacjonalizacyjnej) zbycie przedsiębiorstwa obejmowało wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa jako zorganizowanej całości. A zatem przejęcie Przedsiębiorstwa decyzją z dnia [...] lutego 1948 r., w trybie przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, obejmowało również budynki, w których Przedsiębiorstwo to prowadzono, a więc budynki posadowione na gruncie należącym do skarżącej Spółki. Wchodzące w skład Przedsiębiorstwa budynki stanowiły zatem własność skarżącej Spółki. Również, ze zgromadzonego i przedłożonego Sądowi materiału w sposób jednoznaczny wynika, że objęte decyzją z dnia [...] lutego 1948 r. Przedsiębiorstwo stanowiło w tej dacie własność skarżącej Spółki, a mienie to jedynie zostało zagrabione przez niemieckiego okupanta. Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że w sytuacji gdy na skutek działań niedozwolonych doszło do zagrabienia mienia Spółki przez okupanta niemieckiego, Spółka ta ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji nacjonalizacyjnej. Z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując natomiast oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, za bezzasadny uznać należało argument skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 2 ust. 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej - poprzez - uznanie, iż ta podstawa prawna ma zastosowanie do przedsiębiorstwa należącego do podmiotu polskiego. Zwrócić, bowiem trzeba uwagę, że zarzut ten nie został postawiony w pełni prawidłowo. Należy, bowiem wziąć pod uwagę, że postępowanie administracyjne dotyczyło uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Jak trafnie wyjaśniał już to Sąd I instancji, postępowanie zainicjowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności składa się z dwóch faz. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd I instancji były decyzje kończące pierwszą fazę tego postępowania. Na tym etapie przedmiotem zainteresowania Ministra Gospodarki było stwierdzenie, czy ziściły się przesłanki dopuszczające wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Ministra Gospodarki - organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z przyczyn podmiotowych (gdy żądanie wniósł podmiot niebędący strona w sprawie) lub przedmiotowych (np. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, od której skargę oddalono). Minister Gospodarki na tym etapie postępowania uprawniony był – wyłącznie – do zbadania istnienia interesu prawnego D. sp. z o.o. we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Konsekwentnie, również dokonujący kontroli legalności tych decyzji Sąd I instancji nie stosował – na tym etapie postępowania - przepisu art. 2 ust. 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy nacjonalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ppsa, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w myśl 203 pkt 1 powołanej ustawy.