II OSK 174/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 936/10 w sprawie ze skargi J.M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz J. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 936/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...].05.2010 r. (znak: [...]) Starosta Krakowski, działając na podstawie art. 4 pkt. 11, 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, 2 a i art. 12 ust. 1-4, 6-8, 13 i 14, art. 12 a, art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004 r., poz.1266 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 115 z 2009 r., poz. 967), w związku z wszczęciem postępowania z urzędu z dnia [...].03.2010 r. w sprawie wyłączenia części gruntu z produkcji rolnej o pow. 0,0277 ha bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 w/w ustawy, na działce nr [...] położonej w miejscowości R., gmina M., zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym: -(1), zezwolił właścicielom J. i A. M. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0277 ha (w tym: 0,0277 ha [...]) wchodzące w skład nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości R. gm. M. - wyjaśniając, że decyzją Starosty Krakowskiego nr [...] z dnia [...].05.2004 r., zezwolono m.in. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o pow. 0,0473 ha (w tym: 0,0473 ha [...] przeznaczonego pod budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego), a następnie w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego w ewidencji gruntów dokonano zmiany użytku rolnego [...] na użytek [...] o pow. 0,0750 ha zgodnie ze stanem faktycznie istniejącym na gruncie (decyzja Starosty Krakowskiego nr [...] z dnia [...].08.2009 r.); -(2), określił, iż, wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt 1 o pow. 0,0027 ha (w tym: 0,0027 ha [...]) następuje nieodpłatnie z uwagi na treść art. 12a ustawy o ochronie; -(3), ustalił należność za wyłączenie z produkcji rolnej części gruntu określonego w pkt 1 decyzji, stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0250 ha (w tym: 0,0250 ha [...] tj. nadwyżkę ponad 0,0500 ha powierzchni zajętej na cele budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego), w kwocie 9472 zł 13 g r.; -(4), podwyższył należność ustaloną w pkt 3 niniejszej decyzji o 10 %, czyli do kwoty 10.419 zł 35 gr.; -(5), zwolnił właścicieli z obowiązku uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntu określonego w pkt. 3 decyzji, gdyż wartość wolnorynkowa gruntu wyłączonego z produkcji rolnej jest wyższa od kwoty należności z tytułu jego wyłączenia z produkcji rolnej ustalonej w pkt 4. oraz -(6), ustalił opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntu o pow. 0,0250 ha w klasie [...], w kwocie 1041 zł 94 gr., płatną przez okres 10 lat począwszy od 2010 r. W uzasadnieniu podniesiono, że Starosta Krakowski decyzją z dnia [...].05.2004 r. (nr [...]) zezwolił m.in. na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o pow. 0,0473 ha, przeznaczonego pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W decyzji, która stała się ostateczna w dniu [...].05.2004 r., poinformowano, że jeśli w wyniku inwentaryzacji powykonawczej obiektu budowlanego okaże się, że powierzchnia gruntu faktycznie wyłączonego z użytkowania rolniczego będzie większa niż określona w niniejszej decyzji, zostanie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie art. 28 ust. 2 ustawy. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...].03.2006r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. 0,0750 ha i nr [...] o pow. 0,0550 ha. Po zakończeniu procesu budowlanego A. M. przedłożył operat pomiarowy sporządzony przez geodetę uprawnionego, który stanowił podstawę do wydania decyzji z dnia [...].08.2009 r., nr [...] o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działce nr [...] położonej w miejscowości R., gmina M. Decyzją tą dokonano zmiany użytku rolnego [...] o pow. 0,0750 ha na użytek [...] (tereny mieszkaniowe). Na podstawie art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy, gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, a wystarczającym dla określenia rodzaju użytku jest ustalenie oznaczenia użytku w ewidencji gruntów. Wg wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] (po podziale m.in. działka nr [...]) była określona w operacie ewidencji gruntów użytkiem rolnym klasy [...], a zatem stanowiła grunty rolne. Zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Art. 28. ust. 2 ustawy nakłada na organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych obowiązek wydania z urzędu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji w przypadku stwierdzenia, iż grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne zostały wyłączone bez decyzji. Lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w miejscowości R. była zgodna z wymogiem wynikającym z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].04.2004 r. (nr [...]) wydanej przez Wójta Gminy M. Sankcją związaną z wyłączeniem gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne z produkcji bez wymaganego zezwolenia jest podwyższenie wysokości należności o 10%. Wynikająca różnica między powierzchnią gruntów objętych zezwoleniem na inne niż rolnicze wykorzystanie a powierzchnią gruntów faktycznie wyłączonych z produkcji rolnej (użytkowanych nierolniczo) - wynosząca 0,0277 ha (w tym: 0,0277 ha [...]) - stanowi obszar gruntów wyłączonych z produkcji rolnej bez decyzji o której mowa w art. 11 ust.1 w/w ustawy. Odwołanie J. M. i A. M. nie zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...].06.2010 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu poparto wszystkie ustalenia i wnioski organu l instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli J. M. i A. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy poprzez błędne przyjęcie, iż sporządzenie przez geodetę uprawnionego inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz wykazem zmian gruntowych skutkować może stwierdzeniem, iż doszło do faktycznego rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów oraz art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z inwentaryzacji powykonawczej budynku i wykazu zmian gruntowych oraz ustalenia, iż doszło do wyłączenia z produkcji rolnej większego obszaru niż to wynika z decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wywiedli, że uwidocznienie w dokumentacji zmiany użytku z [...] o pow. 0,0750 ha na B w zakresie 0,0750 ha odnośnie do działki ewidencyjnej nr [...] oraz zmiany użytku z [...] na [...] o pow. 0,0550 ha na [...] w zakresie 0,0550 ha odnośnie do działki ewidencyjnej nr [...] nie odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu na tych nieruchomościach, a opisany stan zapisów w rzeczonej dokumentacji wynika wyłącznie z faktu, iż urzędnicy Starostwa Powiatowego w Krakowie przymusili geodetę uprawnionego do dokonania takich zapisów w dokumentacji geodezyjnej powykonawczej wskazując, iż skoro nastąpiła zabudowa działki ewidencyjnej zabudową której w ewidencji odpowiada symbol [...], to cała działka powinna zostać oznaczona w ewidencji takim właśnie symbolem. Organy administracji obu instancji bezzasadnie ograniczyły ustalenia faktyczne wyłącznie do dowodu z dokumentu geodezyjnego i nie poczyniły jakichkolwiek koniecznych dodatkowych ustaleń w tej sprawie, jak choćby oględziny nieruchomości w terenie i dokonanie stosownych pomiarów. Jeśli zostałyby one wykonane, zostałoby ustalone, iż nie cała powierzchnia opisanych działek zmieniła swój charakter użytkowania na nierolnicze. Niewystarczające jest więc poprzestanie na dowodzie z dokumentu, którego treść została "wymuszona" bezprawnym działaniem urzędników i w sytuacji, gdy konsekwencją tak uzyskanej treści dokumentu jest bezpodstawna korzyść finansowa organów państwa kosztem obywatela. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wyrokiem z dnia 8 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako niezasadną, w uzasadnieniu podając, iż orzekające organy ustaliły na podstawie dokumentów, że po zakończeniu procesu budowlanego A. M. przedłożył operat pomiarowy, który stanowił podstawę do wydania decyzji z dnia [...].08.2009 r. o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w zakresie obejmującym użytki gruntowe na działce nr [...], położonej w miejscowości R., gmina M. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym do chwili obecnej i ona też spowodowała wszczęcie postępowania w sprawie niniejszej. Sąd podkreślił, że to skarżący przedłożyli operat pomiarowy wykonany na ich zlecenie. Jego prawidłowości nie kwestionowali w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...].08.2009 r., wprowadzającą zmiany w operacie ewidencyjnym Twierdzenie, że to urzędnicy Starostwa Powiatowego w Krakowie przymusili geodetę uprawnionego do dokonania takich zapisów w dokumentacji geodezyjnej powykonawczej nie jest poparte żadnym dowodem. Z oświadczenia skarżącego A. M. złożonego na rozprawie przed Sądem w dniu 8.10.2010 r., wynika, że decyzja Starosty Krakowskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r., orzekająca o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów zmiany użytków obowiązuje do dnia dzisiejszego, aczkolwiek podjęte zostały przez skarżących kroki zmierzające do zmiany operatu, a co za tym idzie zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skoro zmiany zostały wprowadzone do ewidencji i stwierdzono, że wyłączono z produkcji rolnej grunty, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania o którym mowa w art. 28 ustawy o ochronie. Nie może więc być mowy o naruszeniu przez organy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy. Nie można również podzielić zarzutu skarżących co do naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem w sprawie wyjaśniono okoliczności faktyczne konieczne do rozstrzygnięcia sprawy a ustaleń tych dokonano na podstawie dokumentów. Nie można zaakceptować stanowiska, że ten sam dokument jest w jednym postępowaniu (wprowadzenie zmian w operacie ewidencji) akceptowany przez strony a w innym (ustalającym należność za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu) przez nią kwestionowany. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli działający przez pełnomocnika J. M. i A. M., zaskarżając go w całości oraz na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu: (a), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez błędną ich wykładnię, polegającą stwierdzeniu, iż wprowadzenie do ewidencji gruntów informacji o zmianie przeznaczenia gruntu z rolnego na nierolniczy stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji stwierdzającej trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i nałożeniu należności oraz opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, podczas gdy wyżej wskazana przesłanka stanowi jedynie podstawę do wszczęcia przez organ z urzędu przedmiotowego postępowania, w toku którego obowiązkiem organu orzekającego jest ustalenie faktów, polegających na wprowadzeniu realnych zmian w rzeczywistości, a więc ustalenie faktycznego rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntu; (b), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż zarówno Starosta Krakowski, jak też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie naruszyło normy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez ograniczenie postępowania dowodowego w niniejszej sprawie do przeprowadzenia dowodu z operatu pomiarowego sporządzonego przez geodetę i zaniechanie dokonania oględzin objętej postępowaniem nieruchomości bądź przeprowadzenia innych dowodów, w wyniku czego błędnie ustalono, iż na części działki nr ewid. [...] miało miejsce rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntów, co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji obu instancji, gdyż doprowadziło do błędnego przyjęcia spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia; (c), naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającego na braku odniesienia się przez WSA do podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów, dotyczących zwłaszcza ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, jak też zdawkowego i lakonicznego wyjaśnienia podstaw dokonanego rozstrzygnięcia, co czyni niemożliwym dokonanie kontroli jego prawidłowości oraz prawidłowości samej operacji logicznej przeprowadzonej przez Sąd. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do unormowania art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany jej zarzutami i biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Autor skargi kasacyjnej formułuje w jej podstawach zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania, łącząc te ostatnie z dwoma różnymi aspektami naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., których z kolei wspólnym elementem jest nieprawidłowe odniesienie się przez WSA w Krakowie do ustaleń faktycznych, dokonanych przez organy administracji. Oba powyższe naruszenia wiążą się z zarzutem błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm., dalej: "ustawa"). Rodzaj błędu w wykładni nie jest wprawdzie wskazany w podstawie skargi kasacyjnej, niemniej wynika z jej uzasadnienia. Dotyczy w istocie błędnej wykładni w odniesieniu do wyrażenia "wyłączenie gruntów z produkcji", którego istotnym elementem definiującym jest wyrażenie "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użyłkowanie gruntów". Takie skonstruowanie zarzutu oznacza, że problem wskazany w tym zwrocie nie dotyczy w zasadzie wykładni samego pojęcia (i w tym kierunku zarzut nie jest argumentacyjnie rozwijany w uzasadnieniu skargi), ile sposobu ustalenia treści tego jego składnika definicji, który wiąże się z wyrażeniem "rozpoczęcie użytkowania innego niż rolnicze". Trzonem tej argumentacji jest więc rozumienie terminu "rozpoczęcie użytkowania". W ocenie autora skargi kasacyjnej, wykładnia tego terminu powinna wiązać się z przyjęciem, iż konieczne jest stwierdzenie, iż na danym gruncie faktycznie rozpoczęło się inne niż rolnicze użytkowanie. Autor skargi kasacyjnej prezentuje bowiem w tym zakresie stanowisko, iż stwierdzenie rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania, oznaczać winno "każdorazowe stwierdzenie, iż grunt ten został wyłączony z produkcji", samo wyłączenie bowiem jest "faktem polegającym na wprowadzeniu zmiany w istniejącej rzeczywistości" (s. 9 skargi kasacyjnej). Stanowisku powyższemu nie można odmówić trafności. Kwestię wykładni zdefiniowanego w art. 4 pkt 11 ustawy wyrażenia "wyłączenie gruntów z produkcji rolnej", zwłaszcza w kontekście terminu "rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie" należy bowiem widzieć nie tylko w świetle zestawienia terminów "wyłączenie" i "rozpoczęcie", ale także w kontekście podstawy, na gruncie której ustalenie "wyłączenia" i "rozpoczęcia" może mieć miejsce. W tym celu należy nawiązać do art. 12 ust. 1 ustawy, który wymaga ustalenia opłaty od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, co akcentuje z jednej strony potrzebę rzeczywistego ustalenia takiego faktu, a z drugiej, co jest szczególnie istotne dla przyjęcia określonej relacji pomiędzy wynikami zastosowania reguł semantycznych do wykładni obu wskazanych wyżej terminów, kreuje sytuację niejako pośrednią, zakładającą możliwość urealnienia wyłączenia przez nadanie mu kwalifikacji "faktyczne", zbliżającej ponadto samo wyłączenie w związku z ustaleniem tej opłaty do rzeczywistego rozpoczęcia innego użytkowania. Nie można nie przyjąć, iż w przypadku ustalenia "faktycznego wyłączenia" niezasadnym byłoby poprzestanie na odwołaniu się jedynie do operatu, stanowiącego podstawę do zmiany w ewidencji, a więc sporządzonego dla innego celu, niż ustalenie opłaty za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji. Z kolei, to inne użytkowanie, w tym przypadku związane z przeznaczeniem gruntu na cele mieszkaniowe, może być związane z różnymi celami szczegółowymi, które przewidziane są w pkt 3 ppkt 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, obejmującymi np. grunty zajęte pod budynki, pod urządzenia takie jak ogródki przydomowe, place zabaw, itp., które powinny zostać określone w decyzji, która ustala opłatę za faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej takich a nie innych gruntów, mających takie a nie inne, dające się konkretnie określić na powyższej podstawie przeznaczenie nierolnicze. Zarzut błędnej wykładni jest zatem w tym kontekście trafny, bowiem wyrażenie "wyłączenie gruntów z produkcji rolnej" winno być rozumiane w kontekście stwierdzenia faktu zaprzestania produkcji rolnej w postaci faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, co oznacza stwierdzenie rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, dodatkowo określonych co do rodzaju i przedmiotu tego użytkowania i w tym zakresie konstytuujących wysokość opłaty za wyłączenie. Stanowisko powyższe prowadzi do wniosku, iż zasadnicza kwestia, wiążąca się z wykładnią tego wyrażenia, kieruje uwagę na zarzuty proceduralne w kontekście ustaleń stanu faktycznego, przesądzających o rozpoczęciu innego użytkowania. Sąd I instancji w tym kontekście nietrafnie zaakceptował stanowisko organów administracji, iż ustalenie takiego faktu w przedłożonym przez inwestora i określającym powierzchnię takiego wyłączenia operacie, stanowiącym następnie podstawę decyzji o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów, stanowi dowód wyłączenia, a tym samym rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntów, co w konsekwencji może stanowić podstawę faktyczną wydania decyzji, ustalającej wysokość opłaty za odrolnienie. Nie ma w tym kontekście znaczenia, że w postępowaniu o zmianie w ewidencji, operat złożony został przez samych skarżących, że będąc "usankcjonowanym" w treści decyzji o zmianie w ewidencji, przestał być samodzielnym dokumentem, a także, że może być zmieniony za pomocą innych środków dowodowych, zainicjowanych przez zainteresowanych. Stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej jest zasadne. Decyzja ustalająca wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze jest decyzją będącą w pewnym sensie następstwem innych, wydanych wcześniej decyzji - zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu stanowiącego użytki rolne o określonej powierzchni w celu przeznaczenia ich pod budowę budynku mieszkalnego (wydanej w ramach postępowań poprzedzających postępowanie kontrolowane przez WSA w dniu 28 maja 2004 r. i określającej powierzchnię 0,0473 ha pod budowę budynku) oraz decyzji o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów w związku z realizacją określonego w decyzji poprzedniej zamierzenia inwestycyjnego (wydanej w dniu [...] sierpnia 2009 r., na mocy której dokonano zmiany użytku rolnego na tereny mieszkaniowe w wielkości 0,0750 ha na działce wyodrębnionej w toku podziału, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2006 r.). Podstawą faktyczną decyzji ustalającej wysokość opłaty był więc operat z dnia [...] czerwca 2008 r. sporządzony przez uprawnionego geodetę i przedłożony przez skarżącego, z którego wynikało, że dokonano zmiany użytku rolnego na teren mieszkaniowy na pow. 0.0750 ha. Na tej podstawie, na gruncie art. 28 ust. 2 ustawy, Starosta Krakowski wydał decyzję ustalającą wysokość przedmiotowej opłaty, nie dokonując własnych ustaleń dotyczących powierzchni wyłączenia z użytkowania rolnego, niezależnych od ustaleń, które stały się podstawą prawomocnej decyzji o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów. Sąd I instancji wskazując jednak, iż ten sam operat nie może być podstawą podjęcia decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji, a następnie zostać zakwestionowany bez jego formalnego wzruszenia w postępowaniu ustalającym należność za wyłączenie z produkcji rolnej z gruntu, nie wziął pod uwagę faktu, że operat ten sporządzony został w innym postępowaniu (mimo, że przedmiot obu postępowań dotyczył tej samej nieruchomości), że sporządzony był dla innych celów niż ustalenia opłaty, a ponadto, że podstawą jego sporządzenia był art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie odsyła do powyższej ustawy w zakresie ustaleń faktycznych ustalonych w operacie. Decyzja o zmianie w ewidencji nie może więc stać się, w zakresie ustaleń sporządzonych w celach ewidencyjnych, podstawą wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty. Skład Orzekający podziela stanowisko wyrażone w wyrokach NSA z dnia 5 stycznia 2012 r. (II OSK 1843/10) oraz z dnia 5 kwietnia 2012 (II OSK 2399/10), w ramach których stwierdzono, iż wykorzystanie przez organ ustaleń poczynionych na potrzeby postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów bez przeprowadzenia własnych ustaleń faktycznych, związanych z ustaleniem faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, nie może być uznane za prawidłowe. Nie ulega bowiem wątpliwości, ze dane z operatu mogą być dowodem, ale nie stanowią ani dowodu bezwzględnie wiążącego ani nie wyczerpują katalogu środków dowodowych na gruncie ustawy o ochronie gruntów. Brak związania danymi z ewidencji gruntów i budynków oraz brak wyłączenia zastosowania przepisów k.p.a., odnośnie do zasad i reguł ustalania stanu faktycznego przez organ administracji powoduje, że zastosowanie znajdują tu przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Ich niezastosowanie przez organ administracji winno zostać dostrzeżone oraz odpowiednio zakwalifikowane przez Sąd I instancji. Za zasadny zatem należy uznać zarzut niedostrzeżenia przez Sąd niewłaściwego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego odnośnie do powierzchni gruntu wyłączonej z produkcji rolnej. Brak takich ustaleń powoduje, że nie mogła zostać stwierdzona przesłanka zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy w zakresie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntu na cele nierolnicze. Powyższe konstatacje prowadzą do stwierdzenia zasadności zarzutów naruszenia art. 4 pkt 11 w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt lit. c) poprzez niedostrzeżenie przez WSA w Krakowie naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie jest natomiast zasadny "samodzielny" zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., koncentrujący się na podkreśleniu zdawkowości stwierdzeń oraz braku wyjaśnienia przyczyn odmowy wiary oświadczeniom skarżącego, co uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej zwłaszcza w kontekście poprawności operacji logicznej. Autor skargi kasacyjnej nie rozwija tej ostatniej myśli poprzez wskazanie rodzaju operacji logicznej, której poprawności nie dałoby się z tych powodów skontrolować, a analiza treści uzasadnienia nie daje podstaw do takiego stwierdzenia. Uzasadnienie jest wprawdzie zwięzłe a nawet częściowo zdawkowe, ale czytelne. Odnośnie do argumentów zasadniczych dla wyników kontroli kasacyjnej należy przyjąć, iż wskazany w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania winien być potraktowany jako całkowicie wtórny wobec zasadnego zarzutu błędnej wykładni art. 4 pkt 11 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów. Ponadto, w istocie odnosi się on do niewłaściwej kwalifikacji samych decyzji z punktu widzenia zawartych w nich ustaleń faktycznych, co w kontekście charakteru wskazanych przepisów k.p.a. oznacza, iż dla Sądu I instancji są one co do zasady przepisami o charakterze materialnoprawnym, stanowiącymi podstawę kwalifikacji decyzji administracyjnych. W istocie zatem, biorąc ponadto pod uwagę to, że argumenty odnoszące się do przepisów postępowania są konsekwencją naruszeń prawa materialnego, przyjęcie powyższych założeń umożliwia uznanie, iż stan faktyczny, niezbędny do wydania orzeczenia Sądu I instancji nie budził wątpliwości na poziomie kontroli działań organów administracji, co z kolei uzasadnia zastosowanie art. 188 p.p.s.a. do określenia konsekwencji w ramach kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Uchylenie jedynie decyzji odwoławczej natomiast wiąże się z potrzebą oceny przez organ odwoławczy, czy niezbędne jest przeprowadzenie przez organ pierwej instancji postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia powierzchni faktycznie wyłączonej z produkcji rolnej w całości czy też, czy wystarczy przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania w zakresie ustalenia dat i powierzchni faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, a także rodzaju użytkowania, które zostało na tym gruncie rozpoczęte. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.