II SA/Kr 379/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel- Ziaja (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2009 r. sprawy ze skargi K.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 grudnia 2008 r. nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy skargę oddala. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...] Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących z garażami i jednorodzinnych z usługami na parterze i garażami wraz z infrastrukturą techniczną, drogami i wjazdem z ul .M. , stacją trafo na działkach nr 1 , 2 obr. [...] przy ul M. w K". Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek K.H. Teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym przeprowadzono postępowanie przewidziane w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku prowadzonego postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i stanowiska innych organów administracji. Sporządzono również analizę urbanistyczno-architektoniczną w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalony w ten sposób stan faktyczny Prezydent Miasta K. ocenił pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Organ I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z tego przepisu, bowiem brak jest zabudowanej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, pozwalającej na wyznaczenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu) dla wnioskowanego zespołu zabudowy 17 budynków jednorodzinnych z garażami i układem dróg wewnętrznych. Organ wyłączył możliwość określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy w nawiązaniu do ulicy P. i uznał, iż należy brać pod uwagę cechy zabudowy architektonicznej i urbanistycznej zabudowań przy ulicy M. . Cechy nowej zabudowy wywodzone z działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej winny zostać ustalone w nawiązaniu do istniejącej zabudowy tworzącej urbanistyczną całość, której uzupełnienie stanowi zamierzenie inwestycyjne. Natomiast ustalenia analizy wykazały, iż we wnętrzu obszaru analizowanego nie zapewniono kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Teren objęty wnioskiem usytuowany jest [...] ul. M. Na działkach stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji oraz na kolejnych działkach przy ul. M. nie występują zabudowane działki sąsiednie, co dawałoby możliwość kontynuowania linii zabudowy na terenie inwestycji zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia. Linia zabudowy w odniesieniu do [...] ul. M. określona jest w jej części przy skrzyżowaniu z ul. P. w odległości ponad 200 m od terenu inwestycji, przez budynek na dz. nr 3 i 4 , usytuowane w przestrzennych ramach zabudowy związanej z przebiegiem arterii komunikacyjnej tj. ul. P. Natomiast regulacja § 4 rozporządzenia przewiduje, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Dopuszczalność innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia istnieje wówczas, gdy wynika to z analizy. Wykształcony układ urbanistyczny nie pozwala jednak na wyznaczenie linii nowej zabudowy jako odwzorowanej z przeciwnej - południowej strony ulicy oraz jako kontynuację linii istniejącej zabudowy na dz. nr 3 usytuowanej przy ul. P. , narożnie z ul. M. oraz na dz. nr 4 , wobec braku jej utrwalenia poprzez inne lokalizacje wzdłuż ulicy, poza ramami przestrzennymi układu zabudowy związanego z przebiegiem ul. P. Organ administracji publicznej pokreślił, iż planowany zespół zabudowy mieszkaniowej sytuowany przed czytelnymi granicami przestrzennymi zastanych układów zabudowy obszaru analizowanego będzie stanowił obcy zespół zabudowy w przestrzeni otwartych terenów zielonych w tym rejonie miasta. Planowana zabudowa spowodowałaby wprowadzenie obcego elementu zagospodarowania terenów, których podstawową funkcją jest użytkowanie terenu jako zieleń urządzoną na zieleń naturalną, włączoną w system korytarzy (ciągów) ekologicznych miasta. Istniejące warunki ładu przestrzennego, w szczególności walory krajobrazowe obszaru analizowanego wykluczają możliwość zagospodarowania terenu zgodnie z treścią wniosku. Brzmienie art. 61 ust. 1 wymienionej ustawy wyklucza takie działania, które nie stanowią kontynuacji zastanych wartości, co ma zapewniać ochronę ładu przestrzennego w sytuacji braku planu miejscowego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł K.H. Podniósł, że dla nieruchomości znajdującej się w tej samej okolicy (działka nr 5) Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. ustalił warunki zabudowy, dopuszczając na tym terenie zabudowę mieszkalną jednorodzinną. W związku z tym w ocenie skarżącego istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy również dla działek nr 1 i 2 ze względu na tożsamość rodzaju inwestycji. Skarżący zwrócił też uwagę, iż już wcześniej składał wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działek objętych niniejszym postępowaniem (nr 1 i 2 ), przy czym wówczas chodziło o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji kompleksu sportowo-apartamentowego. W sporządzonej na potrzeby tamtego postępowania analizie urbanistyczno-architektonicznej wskazano, iż wykluczona jest wnioskowana przez inwestora zabudowa sportowo-apartamentowa, ale "wzdłuż ulicy M. może być kontynuowana zabudowa usługowa (w oparciu o budynek, który zawiera Karczmę [...]) lub zabudowa mieszkaniowa o charakterze jednorodzinnym". Ponadto skarżący powołuje się na analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną przez architekta mgr inż. Ł.J., dla objętych wnioskiem nieruchomości, z której to wynika wprost możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji. Skarżący podkreślił, iż błędnie wskazano, że "w obszarze analizowanym nie występuje zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej pozwalająca na wyznaczenie wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla wnioskowanego zespołu zabudowy". Zdaniem skarżącego istnieje zabudowa jednorodzinna na działkach sąsiednich, na dowód czego przedłożył stosowną dokumentację fotograficzną. Powyższa argumentacja, zdaniem skarżącego, powinna prowadzić do wniosku, iż na obszarze planowej inwestycji możliwa jest realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniającą funkcją usługową. Kwestią wtórną natomiast są parametry wnioskowanej inwestycji. Nieuzasadniona jest odmowa ustalenia warunków zabudowy na tej podstawie, iż nie można ustalić inwestycji o wnioskowanych parametrach. Jeśli w ocenie organu wskazane we wniosku parametry zabudowy odbiegają od dominujących na danym obszarze, to organ w sposób jednostronny i władczy powinien ustalić właściwe parametry. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu [...] grudnia 2008 r. decyzję (sygn. akt: [...] ), którą to utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla działek 1 i 2 nie spełnia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w określony w tym przepisie sposób. Zdaniem organu II instancji usytuowanie planowanej zabudowy na terenie wskazanym we wniosku skarżącego spowoduje zakłócenie harmonii zastanego układu urbanistycznego i zastanych relacji przestrzennym istniejącej zabudowy oraz terenów wolnych od zabudowy. Planowana inwestycja nie wkomponuje się w dotychczasowy układ urbanistyczny obszaru inwestowanego zgodnie z zasadami ładu przestrzennego. Ponadto organ II instancji wskazał, iż inwestor nie zadbał w sposób wystarczający o prawidłowe uzbrojenie terenu. Organ administracji powołał się na opinię spółki akcyjnej A. Oddział w K. z dnia 11 kwietnia 2007 r., zgodnie z którą dostawa energii byłaby możliwa pod warunkiem zrealizowania zasilających urządzeń elektroenergetycznych, tj. stacji transformatorowej, budowy linii 15 kV zasilających projektowaną stację. Ponieważ skarżący we wniosku pominął budowę tejże linii, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające. Organ odwoławczy odniósł się również do powołanej przez skarżącego decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2007 r., gdzie ustalono warunki zabudowy dla działki nr 5. Decyzja ta dotyczy działki położonej poza obszarem analizowanym wyznaczonym dla niniejszej inwestycji, a ponadto parametry inwestycji określone w tej decyzji odbiegają od parametrów inwestycji objętej niniejszym postępowaniem. Z tych względów powołane rozstrzygnięcie nie może stanowić punktu odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla działek nr 1 i 2 . Organ II instancji jako błędny ocenił pogląd skarżącego, że organ administracji publicznej ustala w sposób władczy parametry inwestycji, pomijając w tym zakresie żądanie inwestora. Zdaniem Kolegium organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Uzasadniona jest zatem odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji o wskazanych we wniosku parametrach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się również do zarzutu skarżącego, iż sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna była nierzetelna. Ponieważ powoływana przez skarżącego zabudowa jednorodzinna znajduje się poza obszarem analizowanym wyznaczonym dla inwestycji, bądź posiada dostęp z innej drogi publicznej, nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu parametrów zabudowy dla terenów objętych wnioskiem. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K.H., , kwestionując przede wszystkim stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie związania organu administracji treścią wniosku inwestora. Stanowisko takie nie znajduje podstawy normatywnej w żadnych przepisach. W świetle obowiązujących regulacji prawnych nie inwestor, ale właśnie organ ustala parametry inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący podniósł również, iż ustalone warunki zabudowy w sąsiedztwie terenu inwestycji przesądzają o istnieniu możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu wnioskowanego przez inwestora. Skarżący zarzucił organowi administracji błędną wykładnię przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności w zakresie pojęcia "działki sąsiedniej". Ponadto skarżący zarzucił organowi administracji nieprawidłową interpretację przedłożonej opinii spółki akcyjnej A. Oddział w K. z 11 kwietnia 2007 r. Zdaniem skarżącego powyższa opinia wskazuje, iż projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające na potrzeby realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Dodatkowo wskazano, iż planowany wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie mógł obejmować budowy linii 15 kV oraz sieci rozdzielczej nN, ponieważ inwestycja taka nie może być procedowana w trybie ustalenia warunków zabudowy. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Występujące w obszarze analizowanym zespoły zabudowy o podobnych parametrach dostępne są od innych dróg publicznych. Dopuszczenie planowanej zabudowy stanowiłoby naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz właściwie zastosował przepisy prawa, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji obu instancji. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie nie wykazała naruszenia prawa, a w szczególności art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), ani też rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji, iż nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, bowiem nie jest spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ ustalający warunki zabudowy jest związany treścią wniosku. Wynika to z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sądy administracyjne zwracały na to uwagę w wielu orzeczeniach, podkreślając, że organ administracji nie ma możliwości modyfikowania złożonego przez stronę wniosku (wyrok WSA w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 1003/07, LEX nr 372409; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Gd 560/07, LEX nr 393647; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2007 r., sygn. II SA/Po 239/07, LEX nr 399427). Z kolei WSA w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2007 r. sygn. IV SA/Wa 1381/07, LEX nr 394823 (utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 6 marca 2007 r. sygn. II OSK 422/06) stwierdził: "Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, z tym że bezwzględnie związany jest rodzajem inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Inaczej rzecz ujmując, granicę, do której organ jest związany wnioskiem inwestora, wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych oraz funkcje, jakie mają pełnić. Jeżeli chodzi o parametry techniczne obiektów budowlanych, takie jak np. wysokość budynków, liczba kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, to mogą być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny od wskazanego we wniosku inwestora". K.H. domagał się ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków jednorodzinnych wolnostojących z garażami i usługami. Jak wynika z analizy urbanistyczno - architektonicznej, która jest pełna, rzetelna i jasna, taka funkcja zabudowy na objętych wnioskiem działkach nie jest dopuszczalna. W myśl powołanego wyżej, utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych właściwy organ administracji nie mógł w tej sytuacji wydać decyzji ustalającej warunki zabudowy dla innej niż określona we wniosku funkcji zabudowy. Powyższy zarzut skargi należało więc uznać za bezzasadny. Przy ustalaniu warunków zabudowy należy uwzględniać nie tylko szczegółowe przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale również regulacje ogólne, zawarte w rozdziale 1 omawianej ustawy. W szczególności przy ustalaniu warunków zabudowy muszą być zachowane wymogi ładu przestrzennego, rozumianego jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne" (art. 1 pkt 2 powołanej ustawy). W decyzji I instancji szeroko i szczegółowo omówiono te zagadnienia, przekonująco uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego. Fakt wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla funkcji mieszkalnej - jednorodzinnej dla działki nr 5 nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku K.H. , bowiem, jak słusznie zauważyło Kolegium, działka ta mieści się poza obszarem analizowanym. Sąd nie może ustosunkować się do prywatnej opinii urbanistycznej sporządzonej przez mgr inż. Ł.J. , ponieważ opinii tej nie ma w aktach sprawy (protokół rozprawy z dnia [...] maja 2009 r. - k. [...] akt sądowych). Odnosząc się do kwestii braku koniecznego uzbrojenia terenu należy przytoczyć art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jednocześnie ust. 5 powołanego przepisu stanowi, że warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. W niniejszej sprawie nie przedłożono umowy z dostawcą energii elektrycznej, a jedynie opinię A. S.A. z dnia 11 kwietnia 2007 r. wymieniającą warunki, których spełnienie jest konieczne dla realizacji objętej wnioskiem inwestycji. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż w niniejszej sprawie spełniono warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie zarzut skargi w tym zakresie jest bezzasadny. Z powyższych względów skargę K.H. jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).