VI SA/Wa 1239/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na eksploatację zbiornika 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], nr [...], nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1320 (jeden tysiąc trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] marca 2010 r. o numerach nr [...], nr [...], nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (skarżąca) od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wydanych w dniu [...] kwietnia 2009 r. nie zezwalających na eksploatację zbiorników do przewozu materiałów sypkich o nr fabrycznych odpowiednio: [...],[...],[...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Firma [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika J. K. Dyrektora ZTU [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. zgłosiła do odbioru zbiorniki transportowe. Inspektor Transportowego Dozoru Technicznego (w skrócie TDT) w dniu [...] kwietnia 2009 r. po przeprowadzeniu badania doraźnego, eksploatacyjnego, cząstkowego w sporządzonym protokole dotyczącym zbiornika o nr [...] stwierdził, że rewizja wewnętrzna wykazała; 1) przyspawanie w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji naprawy w TDT; 2) ślady szlifowania powierzchni płaszcza. W protokole dotyczącym zbiorników nr [...] i nr [...] stwierdzono nadto pęknięcie spoiny łączącej wspornik rury rozgałęźnej z płaszczem zbiornika. Jednocześnie w przedmiotowych protokołach znajdują się zapisy odwołujące się do innych dokumentów w postaci poświadczeń z wykonania napraw i zbadania zbiornika oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika. Na podstawie tych protokołów Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. trzy decyzje nie zezwalające [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na eksploatację powyższych zbiorników do czasu wyznaczonego następnego badania (pkt 1) oraz ustalające się dla kontrolowanych urządzeń formę dozoru pełnego (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji jako podstawę prawną organ wskazał przepisy art. 18 i art. 44 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, ze zm. - dalej jako u.d.t.), w związku z art. 104 k.p.a., powołując się na ustalenia faktyczne zawarte w protokołach badań technicznych urządzeń, przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2009 r. przez inspektora TDT. W odwołaniach od tych decyzji skarżąca wniosła o ich uchylenie. Zgłaszając zastrzeżenia co do rzetelności i bezstronności przeprowadzonych badań przez inspektora TDT strona wskazuje, że w protokołach użyto określenia "rura rozgałęźna", które nie występuje w dokumentacji wagonu. Strona stwierdza, iż prawdopodobnie chodzi o rozgałęźnik przewodu rozładunkowego. Natomiast zarzuty stawiane w protokołach w szczególności zarzut sformułowany jako "ślady szlifowania powłoki płaszcza" oraz zarzut dotyczący przyspawania w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji naprawy w TDT są, zdaniem strony, bezpodstawne. Ustosunkowując się do tych zarzutów skarżąca stwierdza, że szlifowanie jest jedną z podstawowych czynności stosowanych w naprawach zbiorników i ma na celu usunięcie m.in. odprysków, napoin, nacieków, pozostałości po spoinach pachwinowych itp. jak również poprzedza ewentualne badania w przypadku podejrzenia fragmentów zbiornika o nieciągłości. Ponadto inspektor nie przeprowadza weryfikacji urządzenia technicznego przed naprawą, w związku z tym nie może na podstawie śladów szlifowania twierdzić, że tzw. "wsporniki rury rozgałęźnej" (wg dokumentacji płaskowniki rozgałęźnika) zostały przyspawane do płaszcza zbiornika w innym miejscu w trakcie ostatniej naprawy. Krytykując kolejny zarzut organu dotyczący poddania naprawie lub modernizacji urządzeń bez uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego strona podnosi, iż zakład posiadający wymagane certyfikaty i uprawnienia nie musi każdorazowo sporządzać i następnie uzgadniać z organem właściwej jednostki dozoru technicznego dokumentacji i technologii naprawy, polegającą na szlifowaniu i wykonaniu spoiny pachwinowej o minimalnych rozmiarach. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i art. 18 u.d.t. wydał w dniu [...] marca 2010 r., decyzje, w których utrzymał w mocy w/w decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.t. naprawa lub modernizacja urządzenia technicznego, wymaga uprzedniego uzgodnienia dokumentacji z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Jednocześnie, w ocenie organu, stwierdzone w protokołach ślady napraw dyskwalifikują urządzenia wymienione w decyzjach pod względem dopuszczenia do eksploatacji także na podstawie § 3 ust. 3, § 9 ust. 2, § 17 + 28, rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń. Minister Infrastruktury uważa, że naprawa lub modernizacja zbiornika przeprowadzona bez uzgodnienia dokumentacji z jednostką dozoru technicznego, to znaczy w sposób niezgodny z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy może stanowić realne zagrożenie dla życia lub zdrowia wielu osób oraz mienia i środowiska. W ocenie Ministra niezgodność miejsca przyspawania wspornika rury rozgałęźnej ("rozgałęźnika przewodu rozładunkowego"), w stosunku do przedłożonej niezatwierdzonej dokumentacji, zostało odnotowane w protokóle przez inspektora TDT i stanowi naruszenie zapisu art. 17 ust. 1 u.d.t. Odnośnie stwierdzonych śladów szlifowania powierzchni płaszcza (zbiornika) odnotowanych w protokóle organ wskazał, iż te czynności technologiczne powinny być opisane w dokumentacji technicznej naprawy lub modernizacji, a dokumentacja uzgodniona z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. W dokumentacji technicznej naprawy lub modernizacji, która wymaga uprzedniego jej uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, oprócz rysunków wykonawczych, powinien znaleźć się opis czynności technologicznych, jakie będą wykonywane przy urządzeniu, ich cel oraz opis spodziewanych wyników takiego działania. Zdaniem organu II instancji nie są też zasadne zarzuty strony dotyczące weryfikacji urządzenia przed naprawą, gdyż weryfikacja prawidłowego, zgodnego z przedłożoną i zatwierdzoną dokumentacją wykonania naprawy lub modernizacji, odbywa się w trakcie badań przeprowadzanych przez inspektora TDT. Ponadto, wbrew argumentom strony, przyznane uprawnienia i certyfikaty nie są równoznaczne ze zwolnieniem ze spełnienia obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej do zatwierdzenia przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.t. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt VI SA/Wa 1239/10, VI SA/Wa 1240/10, VI SA/Wa 1241/10) na decyzje Ministra Infrastruktury o w/w numerach [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Zaskarżonym decyzjom strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 14 u.d.t. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że urządzenia nie spełniają warunków do jego eksploatacji a także naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej decyzji i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Uzasadniając zarzuty skargi strona, podtrzymując swoje argumenty zawarte w odwołaniu podniosła, że w sprawie występują rozbieżności terminologiczne bowiem w protokole inspektor TDT posługuje się pojęciami "rura rozgałęźna" i "wspornik rury rozgałęźnej". Pojęcia takie nie występują jednak w dokumentacji konstrukcyjnej urządzenia. Można się domyślać, że chodzi o "rozgałęźnik przewodu rozładunkowego" i "płaskownik rozgałęźnika", jednak powinno to zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy. Jednocześnie skarżąca podniosła, że nie przedkładała żadnej dokumentacji do uzgodnienia gdyż nie miała miejsca naprawa w rozumieniu u.d.t. , a powołuje się jedynie na dokumentację konstrukcyjną urządzenia. Zdaniem strony organ powinien ustalić przynajmniej, o jaką "przedłożoną niezatwierdzoną dokumentację" chodzi. W sprawie nie zostało należycie wyjaśnione na jakiej podstawie organ TDT przyjął, że płaskownik został przyspawany w innym miejscu. W związku z tym również w tym zakresie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Ministra należy uznać za niekompletne. Odnosząc się do zagadnień technicznych strona stwierdza, że w przypadku oderwania płaskownika od płaszcza zbiornika jego przyspawanie w innym miejscu jest wręcz wskazane i nie ma to żadnego praktycznego znaczenia. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia naprawy należy mieć na uwadze cel regulacji ustawowej jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa eksploatacji urządzeń. Oznacza to, że określając zakres czynności stanowiących naprawę urządzenia, związaną z koniecznością uzgodnienia dokumentacji należy uwzględniać, że chodzi przede wszystkim o czynności, które mogą mieć jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo eksploatacji urządzenia. Wyłącznie literalna interpretacja ustawy może doprowadzić do absurdalnych wyników. Może okazać się, że nawet oczyszczenie cysterny z zabrudzeń zostanie uznane za naprawę, która wymaga uzgodnienia z właściwym organem. W tej sytuacji, zdaniem strony, wskutek braku jasnej definicji ustawowej pojęcia naprawy należy przede wszystkim ustalić, czy dana czynność stanowi naprawę, uwzględniając cel tej ustawy. Skoro w rozpoznawanych sprawach żadna naprawa nie miała miejsca, zatem nie postał wymóg uzgodnienia dokumentacji. Ustosunkowując się do postawionego w decyzjach zarzutu sformułowanego jako "ślady szlifowania powierzchni płaszcza" skarżąca podnosi, że brak jasnej interpretacji pojęcia naprawy w konsekwencji doprowadził do powstania wątpliwości czy szlifowanie jest w ogóle zabronione, czy też wymaga uprzedniego uzgodnienia. Wątpliwości te nie zostały należycie wyjaśnione przez Ministra Infrastruktury. Kontynuując swoje rozważania na temat pojęcia naprawy strona nie zgadza się z twierdzeniem Ministra, że szlifowanie powinno zostać ujęte w dokumentacji naprawy jako czynność technologiczna z opisem celu i spodziewanych wyników takiego działania. Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącej, przekładają się na uchybienia w zakresie prawidłowego uzasadnienie decyzji. W szczególności chodzi o zastosowanie art. 18 u.d.t., który stanowi o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia. Strona wyjaśnia, że w przypadku przedmiotowych urządzeń poprzednie decyzje zezwalające na eksploatację wygasły wskutek upływu terminu ważności z końcem 2007 r. W związku z powyższym w chwili wydawania decyzji przez Dyrektora TDT urządzenie nie mogło być eksploatowane, zatem eksploatacja nie była dozwolona (ani prowadzona) i nie można było jej również wstrzymać. Strona wywodzi, że przepis art. 18 u.d.t. reguluje wydawanie innych decyzji, aniżeli wydane w niniejszym postępowaniu. Również niefortunne i mylące było zbyt szerokie powołanie się przez organ na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych. W tym zakresie organ wskazał na przepisy § 3 ust. 3, § 9 ust. 2, § 17-28 rozporządzenia lecz tak szeroki sposób powoływania się na przepisy prawa należy uznać za niewłaściwy. Przywołano wiele przepisów, które nie mają nic wspólnego z przedmiotową sprawą (opisy sposobów przeprowadzania prób, formy dozoru, terminy badań, itp.), co czyni uzasadnienie decyzji niezrozumiałym dla strony. Ponadto uzasadnienie jest bardzo lakoniczne, powołuje się wyłącznie na fakty stwierdzone w protokołach, ale nie wyjaśnia jakie tym faktom nadaje znaczenie i w jaki sposób organ dokonał przyporządkowania stanu faktycznego do odpowiednio interpretowanych norm prawnych. Część decyzji (w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności) w ogóle nie została uzasadniona. Tego typu uzasadnienie jest sprzeczne z ogólną zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. o pogłębianiu zaufania do organów Państwa i podnoszeniu kultury prawnej. Bardzo zdawkowo został również potraktowany zarzut z odwołania skarżącej odnośnie braku bezstronności inspektora wykonującego badanie. Minister uznał, że wszystkie czynności przeprowadzono prawidłowo i kwestii bezstronności w żaden sposób nie badał. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie. W motywach przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, a odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze uznał je za nieuzasadnione i stwierdził, że nie podziela wywodów strony. Strona skarżąca w dniu [...] października 2010 r. złożyła kserokopie posiadanych dokumentów w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, o których mowa w protokołach badania. Na rozprawie w dniu 28 września 2010 r., Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. zarządził połączenie sprawy niniejszej ze sprawami o sygn. VI SA/Wa 1240/10 oraz VI SA/Wa 1241/10 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzić pod sygn. VI SA/Wa 1239/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej jako: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.d.t. do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Każdy z orzekających organów był zatem związany rygorami procedury administracyjnej. Wydając decyzje w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym organy administracji publicznej uchybiły jednak przepisom tej procedury. Rozstrzygnięcia objęte tymi decyzjami zostały bowiem wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości Sądu budzą niepełne ustalenia faktyczne organu zawarte w protokołach badania, na które to ustalenia organ I instancji powoływał się w swych decyzjach. Uchybienia te nie zostały usunięte przez Ministra Infrastruktury przez co także uzasadnienia decyzji tego organu nie spełniają ustawowych przesłanek wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a. narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). W pierwszej kolejności zastrzeżenia budzi tryb wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy nie wynika w sposób niewątpliwy kto, kiedy i w jaki sposób i w jakiej sprawie wszczął postępowanie administracyjne. Jest to okoliczność istotna bowiem do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości bądź na zasadzie oficjalności. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości przesądzają przepisy prawa materialnego. W sytuacji, gdy norma prawna expressis verbis nie przesądza czy sprawa podejmowana jest na wniosek czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 704/09). Poruszana kwestia ma fundamentalne znaczenie bowiem determinuje zakres postępowania administracyjnego oraz określa charakter (przedmiot) sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem postępowanie zostało wszczęte na wniosek, jak zaznaczono w decyzji z [...] kwietnia 2009 r. to organ powinien określić przynajmniej wnioskodawcę i treść jego wniosku. W rozpoznawanych sprawach w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostało złożone przez J. K. Dyrektora ZTU [...], pełnomocnika skarżącej [...] Sp. z o.o. pismo dotyczące zgłoszenia do odbioru zbiorników transportowych wagonów specjalnych typu [...] i innych. Treść tego pisma jest w większości nieczytelna gdyż na umieszczonych tam tabelach zawierających m.in. numery wagonów, pojemności, numery fabryczne znajdują się odręczne dopiski i skreślenia. Następnie TDT Oddział w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. dokonał badania zbiorników do przewozu materiałów sypkich (tzw. rewizji wewnętrznej), wchodzących w skład określonych wagonów. W sporządzonych protokołach powołano się na dokumenty w postaci w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, których to dokumentów nie opisano i nie dołączono do akt sprawy jako materiału dowodowego. Jednocześnie organ I instancji wydając decyzje nie zezwalające na eksploatacje przedmiotowych zbiorników powołał się na ustalenia faktyczne zawarte w protokołach badania urządzeń bez ich szczegółowej analizy. Jak wynika z w/w decyzji ich podstawą był fakt naprawy lub modernizacji urządzenia bez uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.) urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym (...) mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1, przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, o których mowa w art. 13 ust. 1, oraz: 1) sprawdza kompletność i prawidłowość przedłożonej dokumentacji, 2) dokonuje badania urządzenia poprzez sprawdzenie zgodności wykonania tego urządzenia z dokumentacją i warunkami technicznymi dozoru technicznego, a także stanu urządzenia, jego wyposażenia i oznakowań, 3) przeprowadza próby techniczne przed uruchomieniem urządzenia oraz w warunkach pracy w zakresie ustalonym w warunkach technicznych dozoru technicznego dla poszczególnych rodzajów urządzeń, 4) przeprowadza badanie specjalne ustalone w dokumentacji projektowej urządzenia lub w technicznie uzasadnionych przypadkach, na żądanie organu właściwej jednostki dozoru technicznego. Na podstawie pozytywnych wyników badań i wykonanych czynności, o których mowa w ust. 2, organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję zezwalającą na eksploatację urządzenia, w której ustala formę dozoru technicznego, jaką będzie objęte to urządzenie (ust. 4). Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.t. dokonanie naprawy lub modernizacji urządzenia technicznego, z wyjątkiem naprawy urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, wymaga uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Przepisy art. 14 stosuje się odpowiednio do urządzenia technicznego po jego naprawie lub modernizacji (ust. 2). Z kolei art. 18 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieprzestrzegania przez eksploatującego przepisów o dozorze technicznym organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia. Decyzja organu I instancji nie zezwalająca na eksploatację urządzenia jako podstawę prawną powołuje art. 18 u.d.t. Podnieść jednak należy, iż art. 18 ust. 1 u.d.t. znajduje zastosowanie w przypadku zbiornika użytkowanego, gdyż cytowany przepis dotyczy wstrzymania eksploatacji, zaś zbiorniki, jak twierdzi skarżąca, nie są eksploatowane od 2007 r. W tym jednak zakresie organ sprawy nie wyjaśnił i nie przedstawił uzasadnienia prawnego co do zastosowania w sprawie powołanego przepisu, co skutkuje naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Analiza uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób właściwy, gdyż za takie ustalenia nie można uznać powołania się przez organ na dokumenty bez ich szczegółowego omówienia. Uwagi te dotyczą także niewyjaśnienia pojęcia "naprawy lub modernizacji", o których mowa w art. 17 u.d.t. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że brak jasnej interpretacji pojęcia naprawy w konsekwencji doprowadził do powstania wątpliwości czy szlifowanie jest w ogóle zabronione, czy też wymaga uprzedniego uzgodnienia. Wątpliwości te nie zostały należycie wyjaśnione przez Ministra Infrastruktury. Ponadto z zaskarżonych decyzji jasno nie wynika, czy stwierdzone ślady były w rzeczywistości naprawą, czy modernizacją w rozumieniu u.d.t. Organy nie poddały szczegółowej analizie zgromadzonych dowodów, zaś wskazanie tych dowodów bez analizy ich treści nie wypełnia obowiązku ich dokładnego rozpatrzenia sprawy. Dowody te w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, o których mowa w protokołach badania zostały złożone przez stronę skarżącą dopiero w toku postępowania sądowego. Ma rację strona skarżąca podnosząc, że możliwość dokonania prawidłowej oceny warunkowana jest spełnieniem przez decyzję wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu decyzja winna zawierać w szczególności powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i jako takie winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślane jest znaczenie prawne rozważenia całego materiału dowodowego. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Tylko taki sposób wskazania motywów rozstrzygnięcia umożliwia Sądom kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego wyniku w postaci decyzji. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1756/99). Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje jednak na to, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy, gdyż za takie ustalenie nie można uznać przywołanego lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast uzasadnienie Ministra sprowadza się w głównej mierze do odpowiedzi (również niepełnej) na zarzuty odwołania i nie koryguje uchybień procesowych zaistniałych przed organem I instancji. W zakresie ustalenia stanu faktycznego i dokonania właściwej subsumcji tego stanu do obowiązujących przepisów u.d.t . Dodatkowo podkreślić trzeba, że Minister Infrastruktury błędnie określił adresata decyzji jako "ZUT [...] J. K." który, jak wynika z akt sprawy, został ustanowiony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem firmy [...] Sp. z o.o., właściciela spornych zbiorników, zaś sam nie był stroną postępowania. W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się do wyżej opisanych kwestii nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich wątpliwości występujących w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym przez Sąd kierunku z uwzględnieniem powyższych uwag. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji, w pkt 2 po myśli art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach orzeczono mając na względzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.