II SA/Ol 530/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości I uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 7 grudnia 2009r.; II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 9 października 2009r. M. M. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 22 stycznia 2009r., nr "[...]", zatwierdzającej podział działki nr 240, położonej w obrębie G., gm. G., stanowiącej własność Gminy. Uzasadnił, że jest właścicielem działki bezpośrednio graniczącej z powyższą nieruchomością, a mimo to nie został zawiadomiony jako strona o toczącym się postępowaniu podziałowym i prowadzonych pracach geodezyjnych, czym naruszono w jego ocenie art. 10 § 1 kpa. Zarzucił też, że decyzja jest nieważna z mocy prawa, gdyż organ, który ją wydał jest jednocześnie stroną postępowania, natomiast działki powstałe w wyniku podziału nie mają dostępu do drogi publicznej. Decyzją z dnia 7 grudnia 2009r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji. Organ argumentował, że M. M. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji podziałowej z dnia 22 stycznia 2009r., gdyż działka, której podział zatwierdzono, oznaczona nr 240 stanowi własność Gminy G., zaś wnioskodawca jest właścicielem działki oznaczonej nr 243/23. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, iż wnosić o dokonanie podziału i brać udział w postępowaniu w tym przedmiocie może jedynie podmiot dysponujący prawem rzeczowym do określonej nieruchomości. Takie podmioty również – jako strony postępowania podziałowego – mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym. Natomiast osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału. Kolegium wskazało również, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż podział nieruchomości oznaczonej numerem 240 nie wpłynął w żadnej mierze na prawo własności składającego wniosek. W ustawowym terminie pełnomocnik M. M. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, iż M. M. był uwzględniony jako strona w czynnościach geodezyjnych, stanowiących nieodzowny element postępowania podziałowego. Zgodnie z przepisami geodezyjnymi, geodeta w swoim postępowaniu zmierzającym do ustalenia przebiegu granic sporządził protokół graniczny, w którym ustalił strony postępowania. W protokole granicznym działki 240 ujął między innymi M. M. - właściciela nieruchomości niezbędnej do ustalenia i przyjęcia granic nieruchomości pomiędzy działką 240 i działką 243/23. W związku z powyższym wywiedziono, że skoro M. M. był niezbędny na tym etapie postępowania, to posiadł tym samym prawa strony w całym niniejszym postępowaniu. Zdaniem M. M. został on stroną postępowania podziałowego z mocy prawa, to jest ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, a więc w toku postępowania nabył swoje prawa i nie może być traktowany wybiórczo przez organ wydający decyzję. Podkreślono też, że M. M. jest właścicielem nieruchomości przyległej do działki dzielonej i to na nim, jak i na właścicielu działki 240, spoczywa obowiązek prawny ochrony znaków granicznych. Podkreślono, że wszelkie czynności zmierzające do naruszenia znaków granicznych są naruszeniem interesu prawnego właściciela nieruchomości. Poza tym, jak zaznaczono, M. M. staje się stroną z obowiązku, gdyż podział wykonano niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez wydzielenia dróg dojazdowych, które między innymi mają przebiegać przez grunty M. M. Decyzją z dnia 16 marca 2010r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 7 grudnia 2009r., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż należy odróżnić podział nieruchomości (art. 92 - 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami) od instytucji rozgraniczenia nieruchomości uregulowanej w art. 29 - 39 (rozdział 6 - rozgraniczenie nieruchomości) ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). O ile w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości stronami są właściciele rozgraniczanej nieruchomości, co wynika z istoty tegoż postępowania, to w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości stronami są tylko i wyłącznie osoby legitymujące się tytułem własności, względnie ograniczonym prawem rzeczowym do dzielonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. M. reprezentowany przez ojca L. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, stwierdzenie wadliwości postępowania administracyjnego przeprowadzonego w trakcie prac podziałowych nieruchomości, poprzez naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów geodezyjnych i ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi podniesiono zarzuty merytoryczne wobec decyzji podziałowej, akcentując wykonanie podziału niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bez zapewnienia działce nr 240 oraz sąsiednim działkom dojazdu do drogi publicznej. Podkreślono też, że właściciele działek sąsiednich nie byli informowani o postępowaniu, pomimo że powinni wziąć czynny udział na etapie ustalenia, wznowienia granic przed podziałem i powinni być stroną przy wyznaczeniu nowych punktów granicznych na wspólnej granicy po podziale. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przytaczając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2010r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz zarzuty w niej zawarte. Ponadto podał, iż interes prawny M. M. został naruszony w ten sposób, że nie wyjaśniono, czy przy decyzji podziałowej został zachowany dotychczasowy przebieg granic i punkty graniczne pomiędzy działką objętą decyzją, a jego działką i czy nie doszło do naruszenia jego własności na skutek decyzji podziałowej, poprzez naruszenie granic nieruchomości. Wskazał też, że nieruchomość skarżącego skomunikowana jest z drogą publiczną, poprzez działkę nr 243/6. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło skarżącemu wszczęcia postępowania nadzorczego z jego wniosku, uznając, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji podziałowej może mieć tylko podmiot dysponujący prawem rzeczowym do nieruchomości objętej podziałem. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić. W przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną w takim postępowaniu, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia, jest osoba, która była uznana za stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Jednakże w tym zakresie nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad, które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie. Nie zawsze osoba, która miała status strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot także w postępowaniu nadzwyczajnym. Może też zdarzyć się sytuacja odwrotna, a mianowicie, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Zatem kwestie te należy zawsze rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego lub faktycznego mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por, wyroki NSA z dnia 30 kwietnia 2010 sygn. akt I OSK 932/09 oraz z dnia 2 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 347/06 LEX 340207). Należy przy tym zaznaczyć, że dla stwierdzenia czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Chodzi tu o interes prawny oparty na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, co nie oznacza, że można go wywodzić wyłącznie z norm prawa materialnego administracyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych i poglądami doktryny źródłem interesu prawnego mogą być również inne gałęzie prawa, w tym prawa cywilnego, prawa pracy czy prawa finansowego. Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak NSA w wyroku16 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1288/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że sprawy o podział nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 97 ust.1 tej ustawy podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W judykaturze i doktrynie często zatem przyjmuje się, że stroną postępowania o podział może być tylko osoba, której przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe, a w konsekwencji stroną może być tylko właściciel (współwłaściciel) lub użytkownik (współużytkownik) wieczysty. Jednakże w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie zwraca się również uwagę na to, że takie założenia były w pełni aktualne w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1997r, kiedy to z wnioskiem o podział nieruchomości mogli wystąpić właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości. Z dniem 1 stycznia 1998r, kiedy zaczęła obowiązywać powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami, stan prawny w zakresie podmiotów, które mogą żądać dokonania podziału nieruchomości uległ zmianie, bo podmiotami tymi stały się osoby, które mają w tym interes prawny. Jest to istotna zmiana, albowiem nie może ulegać wątpliwości, że zakres pojęcia "osoba dysponująca interesem prawnym w podziale nieruchomości" jest szerszy od pojęcia "właściciel i użytkownik wieczysty domagający się podziału nieruchomości". Już z tego powodu stanowisko Kolegium prezentowane w postępowaniu administracyjnym jest niezasadne, gdyż nie ma uzasadnionych podstaw do ograniczania kręgu osób, którym w postępowaniu podziałowym może przysługiwać przymiot strony, wyłącznie do właścicieli (współwłaścicieli) czy użytkowników (współużytkowników) wieczystych dzielonej nieruchomości (tak: NSA we wskazanym wyroku z dnia 16 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 1288/09). Niemniej jednak oczywistym jest, że właścicielowi działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości i utworzenia nowych działek zostaną naruszone dotychczasowe granice pomiędzy sąsiednimi nieruchomości. Zważyć należy, iż dokonanie podziału działki następuje w ramach określonych granic danej działki. Podział więc w żaden sposób nie może wykraczać poza jej granice. Oznacza to między innymi, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką nie może wprawdzie ingerować w sam sposób dokonanego na gruntach sąsiednich podziału, ale może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym, jeżeli podział wykracza poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności właściciela sąsiedniej nieruchomości. Poza tym zawsze uzasadnionym jest rozważenie interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości w sytuacji, gdy podziałowi nieruchomości towarzyszył cel zapewnienia nowoutworzonym działkom dostępu do drogi publicznej, poprzez działki sąsiednie. W takiej bowiem sytuacji projektowany, czy też dokonany podział dotyka praw podmiotowych ich właścicieli. Pozbawienie właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, która podlega podziałowi, możliwości ochrony ich praw właścicielskich byłoby niczym innym, jak tylko pozbawianiem ich konstytucyjnej ochrony, zagwarantowanej w art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Twierdzenie zatem, że w żadnych okolicznościach właściciel lub użytkownik nieruchomości sąsiedniej nie może być stroną postępowania podziałowego ani postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym w tym przedmiocie nie może być uznane za prawidłowe. W postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, przysługują prawa strony, choć tylko w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności (tak: NSA w wyroku z dnia 14 września 2010r. sygn. akt II OSK 1343/09 oraz w wyroku z dnia 14 października 2009r., sygn. akt I OSK 91/09 publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja mogła mieć miejsce w rozpoznawanej sprawie. M. M. sygnalizował bowiem już na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, iż w wyniku podziału działki nr 240 naruszone zostały znaki graniczne jego działki nr 243/23. Poza tym skarżący zarzucał, że droga dojazdowa do nowo powstałych działek ma przebiegać przez należące do niego grunty. Wobec tego rzeczą organu było wyjaśnić te okoliczności, a następnie poczynionym w tym względzie ustaleniom dać wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tak aby możliwe było zweryfikowanie stanowiska organu w tej kwestii. Z wydanych decyzji nie wynika jednak, aby Kolegium zajmowało się zgłoszonymi przez skarżącego problemami. Organ w ogóle nie badał interesu prawnego M. M., przyjmując błędnie założenie, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji podziałowej, co z kolei skutkowało brakiem ustaleń faktycznych, pozwalających na wypracowanie oceny, czy w niniejszej, konkretnej sprawie naruszenie tego interesu mogło mieć i miało miejsce. Wskazane kwestie zostały pominięte w dotychczasowym postępowaniu nadzorczym. Powinny być one zatem wyjaśnione w powtórnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Dopiero wtedy można będzie rozważyć kwestie interesu prawnego i przymiotu M. M. jako strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności w przedstawionym powyżej zakresie, a mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, wynikało z błędnej wykładni art. 97 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 nr 98, poz. 1071 ze zm.), co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia 7 grudnia 2009r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 ppsa.